来源：《预算管理杂志》2025年第6期

基层工资运转保障，是基层“三保”（保工资、保运转、保基本民生）的重要内容，是推动基层政府平稳运行和高效治理的基础条件，对维护经济运行秩序、社会大局稳定和群众切身利益具有重要意义。2024年中央经济工作会议指出，要优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。这为增强基层财政工资运转保障能力提供重要遵循。近年来，为全面落实党中央、国务院决策部署，切实做好工资运转在内的“三保”工作，重庆市推行预算审核、压力评估、重点关注、倾斜补助、专户调度、跟踪监测、兜底救助等全链条管理，完善基层财力保障体系，筑牢财政平稳运行堤坝，基层“三保”保障总体稳健。但由于区域经济发展不平衡、基层财政财力和事权不匹配等原因，部分区县工资运转保障压力仍然较大。本文以部门决算公开数据为基础，分析重庆市基层财政工资运转保障情况，并探究增强工资运转保障能力的路径建议。

从重庆市部门决算数据看，2020—2023年，区县财政工资运转类支出总额从1618亿元增至1700亿元，年均增长1.6%，同期区县级一般公共预算收入年均增长5.5%，收入增量总体能够支撑工资运转增支需求。但个别区县工资运转刚性增支较大，自身可统筹的收入增量无法满足增支需求，更多依靠上级转移支付和政府性基金调入支撑。

受区域间财力状况、支出成本和管理方式等方面差异的影响，重庆市区县运转保障水平存在一定差距。中心城区因地处主城，物价相对较高，相关运转类支出标准均高于其他区县。渝西地区、渝东新城离主城距离较近，财力状况较好，运转类支出略低于中心城区。渝东北三峡库区、渝东南武陵山区地处偏远，物价水平相对较低，人均运转类支出不及中心城区的50%。

收入端，重庆市区县财政收入增速中枢下移，且税收收入占一般公共预算收入比重呈下降趋势，财政收入的稳定性和可持续性减弱。支出端，区县财政既要持续加大投入力度，加快推进成渝地区双城经济圈、西部陆海新通道等重大战略任务落地落实，又要严格落实教育、科技、社保、乡村振兴等支出政策，全力保障基本民生等重点支出，2023年区县级社会保障和就业支出较2020年增长180%、科学技术支出增长68%、教育支出增长35%、卫生健康支出增长29%。受收入增速放缓和支出刚性增加的双重影响，区县财政保障能力双向承压。

2023年，重庆市区县工资运转支出占可支配财力比重不到50%，总体可承受可持续，但由于全市集大城市、大农村、大山区、大库区为一体，城乡区域发展不平衡，个别区县工资运转支出占可支配财力比重超过50%，承压较大；同时，部分区县工资运转类支出占可支配财力的比重逐年提高，可统筹用于经济发展和民生改善的财力有限，制约了区县的经济社会发展。

基层工资运转保障的主体责任在区县，重庆市区县要培育壮大财源，做大收入蛋糕，提高收入质量，落实全口径预算，增强自身造血功能。

一是做大做实财政收入。要培植新的经济增长点，夯实财源基础。落实好研发费用加计扣除、先进制造业企业增值税加计抵减、科技成果转化税收减免等结构性减税降费政策，规范税收优惠政策，营造公平统一的市场环境，紧扣重庆市“33618”现代制造业集群体系和“416”科技创新战略布局，完善产业、科技支持政策，因地制宜发展新质生产力，壮大制造业产业集群，培育科技型企业和高新技术企业。同时，要抓好征管，会同税务等部门做到“依法征收、颗粒归仓”。立足当前，着眼长远，提升征管质效，既要防止跑冒滴漏，又要防止收“过头税”，切实维护经营主体的权益，“放水养鱼”保持财政收入可持续增长。

二是推进资金统筹。区县要全面落实全口径预算管理，将事业单位事业收入、经营收入纳入预算统筹，明确未纳入预算的，当年不得安排支出，对于自有收入结余较大的事业单位，减少财政拨款，腾退财力保障运转相对困难的事业单位。加大“三本”预算的统筹力度，将政府性基金预算结转超过该项基金当年收入30%的部分补充预算稳定调节基金，逐步提高国有资本经营预算收入调入一般公共预算的比重，充实一般公共预算保基本的能力。

重庆市区县千方百计开源的同时，要坚持节流并举，牢固树立政府过紧日子思想，落实保基本的政策要求，加快支出标准建设，推进零基预算改革，持续优化支出结构，将“三保”支出纳入优先保障范围，确保基层运转平稳有序。

一是严控行政运行成本。市级要严格落实为基层减负相关规定，减少对区县的检查评比和创建活动，减少区县参加的部门会议，改部分线下会议为视频会议，相应减少区县迎检、接待、会议、交通出行等运转支出。区县要严格落实过紧日子相关要求，严把预算编制关口，严禁部门单位将应由自身履职的业务通过政府购买服务方式委托第三方实施，适当减少委托业务支出。建立健全物业管理、维修维护、会议培训、住宿交通等运转类支出标准，按照标准编制预算，加强支出预算审核，不得超标准、超范围安排运转支出。

二是严控新增刚性支出。区县要严格执行规范津补贴政策和标准，不得违规出台津补贴政策，不得违规提高津补贴标准。在现行政策和市级授权范围内，区县要视财力情况确定保障标准，结合事业单位分类改革，合理确定事业单位保障方式，不做超财政承受能力的过高承诺，不搞“一刀切”、平均主义的高标准保障。区县要严控编外聘用人员，不得违规增加长期聘用的编外人员或提高经费标准，聘用人员要实行总量控制，人员经费要确保“只减不增”。

三是推进预算管理改革。区县要推进零基预算改革，全面梳理财政支出政策，分类提出预算安排建议，对政策到期、政策依据不充分、资金绩效较低的支出事项要逐步压减或退出，对政策效果较好、资金绩效较高的支出事项要加力加码，打破固化僵化的支出结构，释放财力空间，缓解收支紧平衡状态。

深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，深化省以下财政体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的市和区县财政关系，均衡区县财政保障水平。

一是深化收入体制改革。动态跟踪中央税收制度改革，前瞻谋划、科学合理确定市与区县共享税分成比例，既要保持市级具备一定的统筹能力，集中财力办大事，又要加强区县级税收体系建设，增强区县自主财力。适应建立全国统一大市场的新形势新要求，探索统一的税收收入分成体制，避免因收入体制不同形成税收“洼地”，防止区县通过出台税收优惠政策，互挖税源、恶性竞争，影响资源要素有效配置。

二是深化事权和支出责任划分改革。合理划分市级事权、区县事权和市与区县共同事权，属于市级事权的，市级要承担全部支出责任，不得要求区县安排配套资金，确需委托区县行使事权的，足额安排资金，市级部门不得通过考核评比等方式，变相将市级事权下划地方。属于市与区县共同事权的，结合各区域财力情况，分区域合理划分支出责任，对财力相对薄弱的区县，市级可适当承担更多的支出责任，减轻区县财政压力，腾挪资金保基本。

三是深化转移支付改革。市级要加大财力下沉力度，清理规范专项转移支付，逐步提高一般性转移支付占比。完善均衡财力转移支付测算办法，综合考虑区县困难程度，加大向财力困难区县的倾斜力度。研究建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，强化目标导向，激发区县发展动能、提升发展质量，增强自身财力。

基层工资运转保障关系社会治理的安全稳定，在当前财政收支紧平衡背景下，重庆市区县财政要统筹发展和安全，不断完善运行监测、激励约束、风险处置等管理机制，确保工资运转保障平稳有序。

一是健全运行监控机制。依托预算管理一体化系统，健全区县“三保”预算执行常态化监控机制，探索全口径监测，以区县年度预算为基础，定期监控区县执行进度，对于执行进度明显低于序时进度的，给予提示预警。同时，加强对区县收支执行、库款保障、暂付款变动等相关财政运行指标的监控，避免区县财政运行风险。

二是健全激励约束机制。区县要落实主体责任，统筹可用财力，优先保基本、保重点。市级可建立健全激励约束机制，将“三保”保障纳入区县财政运行情况综合绩效评价，并与预算安排进行挂钩。同时，对于基层工资运转保障出现问题的区县，及时提示预警，区县要抓紧核实、自查自纠，对于问题较为频繁的区县，市级可通报约谈，督促区县加强资金统筹，优化支出结构。

三是健全风险处置机制。为应对可能出现的基层财政工资运转保障风险，市级应研究制定风险处置预案，健全风险处置机制。对于因特殊原因出现季节性、临时性资金困难，导致无法正常保障的区县，市级可适当调度财政资金予以支持。对于财政收支矛盾较大，通过统筹预算、压减支出、调入预算稳定调节基金等方式，仍无法正常保障的区县，市级可探索给予临时救助，区县应在下一年度预算中安排资金归还，全力维护经济社会安全稳定。