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翟刚:扩大支付电子化试点 推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话(节选)

 

2013222

 

国库集中支付电子化管理试点工作取得了重要进展,这一新型财政资金管理方式已在河北、重庆两地成功运行,新机制使国库集中支付制度应有的优势得以充分发挥,给国库管理制度改革注入了新的动力和活力。这项工作引起部领导的高度关注,王保安副部长专门批示:“国库支付电子化创新有回报,试点效果好。当下要抓紧总结经验,完善技术手段,确保万无一失。目标顺序是:资金安全、效率提升、成本降低”。下一步要在河北、重庆两地试点的基础上,继续扩大试点范围,全面总结经验,深入挖掘亮点,完善方案手段,为在全国范围内推广打下坚实的基础。

一、开拓创新,推动财政国库信息化迈入新阶段

国库集中支付电子化管理,是先进信息技术与现代管理理念相融合的产物,其基本原理就是废弃铁皮文件柜,使用“电子凭证库”。“电子凭证库”身量虽小,作用巨大,不但能解决安全和效率问题,还能够以此为支点带动国库内控制度完善和服务质量的提升。从试点情况看,我们的设想和做法基本达到了预期效果。

(一)构筑安全体系,提升财政资金安全管理水平。传统资金支付管理方式下,我们主要依靠“大红印章”来保障纸质凭证的真实性和权威性,然而随着技术的发展,“萝卜章”仿真水平越来越高、复制成本越来越低,几乎可以以假乱真。我们财政部门现在虽然引入了信息系统的自动控制和交叉稽核机制,但以纸质凭证为主、以电子信息为辅的做法,实际执行过程中,往往由于业务量大、操作繁琐等原因,造成系统内部审核控制与纸质凭证管理相互脱节,这就给违规使用财政资金以可乘之机。正是看到了这些安全隐患,我们下决心利用先进的管理理念和信息技术,从基础上提升国库资金安全管理水平。首先,从管理上,提出链条式管理理念,即利用电子化手段将传统模式下各个相对分散的审核控制整合成一个完整的管理链条,比如,河北省直接支付从预算单位到财政共有8岗审核,其全部操作痕迹“隐藏”在电子凭证中,系统自动逐环节进行校验,从而实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的安全控制目标。其次,在技术实现上,我们组织开发了“电子凭证库”,并借助信息安全专家,共同建设通用性强、稳定性高的安全支撑控件,保证未经授权的用户“进不来、看不到、改不了”,经过授权的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”,靠“雁过留痕”保障财政资金安全。通过以上措施,确保支付流程中的任何操作都运行在阳光下,真正实现让电子支付比传统支付方式更安全、更放心。

(二)打造信息高速路,大幅提高财政国库运行效能。随着国库集中支付制度改革横向到边、纵向到底深入开展,特别是财政国库科学化、精细化管理的不断推进,财政、预算单位、人民银行、代理银行工作量成倍增长,效率问题日益突出。对财政国库部门自身而言,业务人员需逐岗手工签章、逐笔打印凭证、每日往返取单送单,耗费大量人力、物力,效率低、差错多,对于预算单位、人民银行、代理银行也同样存在类似的问题。要解决上述问题,取消纸质凭证是关键,我们通过将“电子凭证库”分别部署到财政、人民银行、代理银行端,实现各方记账凭证和支付指令的“无纸化”管理。这一看似微不足道的变化,却是资金支付运行方式的大转变,带来支付效率的全面提升。实施支付电子化管理以后,不再需要专门印制凭证单据,不再需要进行电子信息与纸质单据的人工核对,工作人员足不出户即可“全天候”办理资金支付业务。重庆在试点时,还将代理银行给预算单位提供的支付回单,整合到财政局电子凭证库中,预算单位可以及时落地打印、及时入账。重庆的做法,既提升了对预算单位的服务质量,又降低了商业银行的代理成本。我相信即将试点的省市也会创造出提升服务质量和效率的“聪明”做法。

(三)创新管理理念,促进国库集中支付制度改革深化。正如“蒸汽机”推动人类社会从农业文明跨入工业文明,支付电子化管理是对原有财政资金支付管理方式的一次彻底变革,必将引发财政资金支付管理从理念到实践的一系列创新与探索,从而推动国库集中收付改革跃上新的台阶。在不改变国库集中收付制度框架的前提下,我们将“电子凭证库”作为“支点”,依托它逐步实现记账凭证依据的变革、财政资金运行监控手段的变革、财政对预算单位服务方式的变革,等等。河北、重庆两地实行支付电子化管理后,已在抓紧调整内部管理制度,丰富和完善对预算单位的服务方式和内容,加大县级集中支付改革的力度和深度,初步体现了支付电子化对深化国库改革的促进作用。

二、把握重点,确保国库集中支付电子化管理不走偏

实施国库集中支付电子化管理是一项系统工程,既涉及业务与技术的协同和融合,还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通,其管理理念之新、技术要求之高、协调难度之大都是前所未有的,试点省市在具体执行过程中需要重点把握以下几个方面:

(一)支付电子化管理的基本原则是坚持国库集中支付制度框架不变。如今,国库集中支付制度改革已走过10余载春秋,这项改革取得了重大历史性成就,成为我国预算管理的基本制度,在有效落实国家宏观经济政策、健全公共财政管理体系、完善惩防体系建设等方面发挥了重要的基础性作用。实践表明,2000年改革之初确定的改革框架和路线图,既站得高、望得远,又行得通、落得实,国际社会对此也表示高度关注和给予高度评价,认为中国独立进行的国库改革设计具有“后发优势”,达到国际先进水平。我们要不折不扣、坚定不移地按照国务院既定方针把这项改革贯彻好、落实好。支付电子化,既不是从零起步,也不是另起炉灶,而是与国库集中支付制度是一脉相承的,其资金流转、职责分工、体系框架都是一致的。各地在试点探索过程中,要做到不改变现行制度框架、不改变支付体系、不改变代理银行服务职能。同时,要以支付电子化管理为契机,进一步规范国库集中支付制度。为此,我们草拟了电子化管理相关标准业务流程,供大家参考。当然,我们鼓励大家在内控管理上、在操作上求新求变,充分发挥电子化的优势和效能。另外,需要说明的是,国库支付系统同样不需要动“大手术”,各地要从实际出发,充分利用现有资源,没有必要因为实施电子化而重建支付系统,仅需做好支付系统与“电子凭证库”的衔接即可。

(二)支付电子化管理的重要抓手是统一部署“电子凭证库”。“电子凭证库”是我们在构建安全支撑体系过程中,通过对电子化业务的反复梳理和抽象,提出的创新概念和实现载体。通俗的讲,“电子凭证库”首先是电子凭证的“保险柜”,为电子凭证的安全存储和传输保驾护航;同时也是衔接财政、人民银行、代理银行等参与方的“枢纽”,将不同的财政业务系统与大集中的银行业务系统有机衔接起来。可以看出,“电子凭证库”具有高度专业化和标准化的特征,不像电视机这种普通的日用品,准入门槛低,谁都能生产,而是需要权威机构认证和专业部门定制。各地在业务管理方式上可以有一定的差异和独自的特点,但对于安全管理不应有差异化需求,只能是都向高标准、高质量看齐。基于此,“电子凭证库”由财政部会同人民银行总行组织开发,并免费提供给地方使用。目前,“电子凭证库”以软件形式存在。将来,我们计划将其做成如同交换机和路由器一样的硬件设备,就像一个“黑匣子”,实现即插即用,降低业务系统电子化改造的复杂度和实施成本。请试点省市特别注意,“电子凭证库”不是一般意义上的软件产品,它集合了安全和标准化两种属性,而且关联的环节多。每次发版前,我们都会组织专家进行严格地测评。试点过程中,就发生过未按规定升级“电子凭证库”而造成签章失效,无法支付的情况。因此,出于安全和规范化等方面的考虑,请各省市特别注意,不要向研发公司索要该产品,而是统一向财政部或人民银行申领经过认证的产品。

(三)支付电子化管理的实现基础是共同遵守相关的标准和规范。支付电子化,需要将原来分散在财政、预算单位、银行的信息流无缝关联起来。如同一艘邮轮在做环球旅行,邮轮要想畅通无阻,就要遵守既定航线,使用标准旗语,收发通用电码。支付电子化要想顺利实现,同样要建立包括管理办法、业务规范及技术规范等在内的标准化体系。我们重点研究解决了在信息安全产业和财政国库业务两个领域的电子支付标准化问题,标准对于规范国库业务、实现互联互通、避免商业垄断等具有重要意义,是支付电子化的基础性工作。大家必须共同遵守。当然,对于有些规范,我们也给各地的个性化需求预留了空间,大家可以在自己的“自留地”里因地制宜、有选择的使用。

三、齐心协力,又快又好推动国库集中支付电子化管理试点工作

经过财政部门与人民银行的共同努力,河北、重庆电子化管理试点取得了显著成效,各项制度准备、技术准备工作基本到位,可以说,推广实施的条件已经比较成熟。考虑到这项工作系统性强、涉及面广、配套措施多,在具体实施应该注意以下几点:

(一)团结合作、加强领导。党的“十八大”报告中共有19处表述提及信息、信息化等“信息”关键词,充分反映了党中央对信息化的高度重视和认识的进一步深化。这既为国库信息化发展创造了新机遇,也对国库信息化事业提出了新要求。国库集中支付电子化管理,是现代国库管理信息化发展的高级阶段。财政部门要将这项工作当成是贯彻落实“十八大”精神的重要举措,当成一件大事、要事来抓,财政厅(局)主要领导要主动抓、亲自抓。财政国库部门作为这项工作的枢纽和统领,要切实发挥主导作用,牵头组织、主动协调。财政内部要协调一致、密切配合。国库局(处)要扎实做好整体规划、完善内控制度、调整记账凭证等基础性工作。请信息中心的同志充分发挥技术优势,在安全基础环境建设、设备选型等方面把好关,在系统建设方面做好支撑。同时,国库局(处)要主动做好与人民银行、代理银行和预算单位的协调工作。

(二)统筹规划、分步实施。支付电子化管理是一种新的管理理念,涉及思想的转变、管理手段的更新、习惯的改变等诸多方面,完全实现支付电子化必然需要一个长期的过程。所以,必须要坚持统筹规划、分步实施的原则。各地在研究制定具体实施方案时,要在财政部和人民银行的统一规划下,放眼长远、统筹兼顾,确保方案的前瞻性和先进性。需要强调的是,为保障地方实施方案的规范性和科学性,请各试点省将总体方案报财政部和人民银行总行确认后再实施。这次试点仅限于省本级,市县的试点工作,我们将根据情况另行布置。在实施过程中,试点省市要从最基本的业务入手,抓重点环节,抓主要矛盾,先易后难、积极稳妥地推进试点工作。比如,财政部门与人民银行之间的业务范围和业务环节比较简单,可首先实现;再比如,在确定预算单位试点范围时,可选择内部管理较为规范、人员配备较为充足的部门优先开展。第二批参与试点的省市,重点不再是验证总体思路的可行性,而是丰富电子化内容、完善配套制度体系。试点省市要以创新的胆识和智慧,不断完善内控制度,形成一系列制度规范和操作办法,为全国推广实施提供参考和依据。

(三)上下联动、共同推进。支付电子化管理涉及横向和纵向的协调联动,建立良好的沟通协调机制是试点成功的制度保障。列入第二批试点的省市,在试点实施过程中要多出主意,多想办法,遇到问题要及时反映,有了好的点子要及时沟通。为此,我们搭建了一个网络论坛,财政、人民银行、商业银行的同志都可以参与,大家可以把实施过程中的问题和经验都放到网上共享或寻求帮助。

 

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