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刘昆:不断深化财政国库管理制度改革
全面推行支付电子化管理

  财政部副部长  刘昆

  (2013年9月27日上午)

同志们:

  今天,财政部会同人民银行总行联合召开国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议,主要任务是深入贯彻落实党的十八大、十八届二中全会精神,按照党中央、国务院对财政工作的总体要求,以科学化、规范化、信息化为基本方向,以构建功能完善、安全高效的现代国库管理制度为主要目标,研究部署支付电子化的全国推广工作。等一下潘功胜副行长还要做重要讲话,希望大家认真学习领会,抓好贯彻落实。下面,我讲四点意见:

  一、深刻认识支付电子化的必要性

  支付电子化管理是需求牵引和技术推动共同作用的结果,财政部、人民银行决定推广支付电子化管理,是充分考虑了当前财政资金管理工作的现状,认真研究了未来发展的趋势,科学作出的安排部署。开展这项工作,十分重要,很有必要。

  首先,是提升财政资金安全管理的现实需要。安全问题是重中之重。以往发生的财政资金安全案件,大都与伪造纸质凭证和公章有关,而且伪造手段越来越高,门槛越来越低,亟需采取行之有效的办法,予以解决。保障财政资金安全,最关键的有两条,一是加强管理,二是技术支撑。实行支付电子化,在业务上实现链条式管理,在技术上引入安全支撑控件,建立更科学的信任体系,从根本上实现数据的唯一性、完整性、防抵赖和防篡改。大量工作由计算机控制并完成,减少了人工干预,也降低了故意违规的风险。可以说,支付电子化是目前条件下进一步保障财政资金安全最强有力的技术手段。

  第二,是提高效率、厉行节约的具体实践。近年来,国库集中支付工作量成倍增加,财政、人行、预算单位和代理银行的业务人员手工签章、逐笔打印、往返跑单,耗费大量人力、物力,且效率低、易出错。传统的管理方式必须创新。支付电子化改变了以往半电子、半手工的处理方式:取消纸质凭证流转,不再人工跑单;加盖电子印章,不再人工签章;实行电子校验,不再人工核对;通过自动对账,及时发现问题。在保障安全的同时,可以大幅提高工作效率和服务能力、降低行政成本,具有明显的经济效益和社会效益。从经济学角度看,支付电子化是一次典型的“帕累托改进”,符合激励相容的要求,是应用信息技术促进财政管理创新、节能增效的有益尝试。

  第三,是深化国库管理制度改革的必然要求。今年初召开的国务院第一次廉政工作会议,要求继续推进国库集中收付制度改革,实现国库集中收付制度的全覆盖。国库集中支付制度是现代管理理念和信息化技术相融合的产物,没有先进的技术手段,国库集中支付的制度优势就无法充分发挥,改革也难以深化。支付电子化,可以有效解决“集中式管理”所带来的“效率”和“区域”的限制;可以最大程度上实现从人工核对到计算机自动控制的转变;可以有效消除财政、人行、代理银行间信息不对称的现象,加强财政财务监管;可以从根本上解决基层银行网点不足、清算时间过早等制约乡镇国库改革的瓶颈。通过全面推行支付电子化,国库改革必将得到进一步深化。同时,其他各项财政改革,如非税收缴、政府采购、工资统发、农民直补等,都可以沿用这套体系,从整体上提升财政管理水平。

  第四,是提升财政信息化管理水平的关键一环。近年来,财政信息化建设有了很大发展。但实事求是地讲,无论纵向看还是横向比,财政信息化建设步伐偏慢,各级财政部门普遍存在信息“孤岛”现象,规划不衔接、标准不统一、低水平重复建设等问题比较突出。楼继伟部长非常重视信息化工作,他在全国财政厅(局)长座谈会上指出,要以国库集中收付系统为主体,构建覆盖全流程的完整业务生产系统。支付电子化要求把业务单据的整个生命周期纳入系统管理,指标流、资金流和业务流都集中到电子凭证这个载体上,实现业务生产系统的整合;要求统一标准规范,消除信息“孤岛”,实现海量数据的汇集与处理;要求建立横向、纵向的部门信息系统自动衔接机制,实现深度数据共享和分析。将来,整个财政管理的信息化都要以支付电子化为基础向外拓展,最终形成全链条闭环的财政管理系统。因此,支付电子化肩负着带动财政信息化工作全局的使命。

  支付电子化从2007年中央本级试点,到2013年十二省市试点,“六年磨一剑”,经历了创新、论证、实践的艰苦过程。试点工作中,财政部、人民银行总行通力合作,公安部等部门大力支持,各家代理银行、试点省(市)财政部门和人民银行、基层预算单位、相关信息安全厂商和开发公司全力配合,近千名同志直接参与,大家为试点工作的成功付出了辛勤的汗水。在此,我代表财政部,对参加前期研发、试点工作的所有单位和个人表示衷心的感谢!

  二、着力巩固支付电子化的试点成果

  从试点的结果看,支付电子化起步扎实,发展势头良好,全面推广的条件已经基本成熟。为此,财政部和人民银行总行研究决定,省级国库集中支付业务全面推行电子化管理。

  已开展试点的12个省市,支付电子化的实际效果逐步展现,得到了大家的拥护和支持,取得了许多宝贵经验。如河北1至8月电子化支付资金610多亿,减少纸单14万张、签章66万个;重庆利用支付电子化较好解决了纸质单据从代理银行向预算单位传递慢、易丢失的问题,受到预算单位的一致认可;辽宁实行支付电子化以后,一次性审核2500多条授权支付额度,整个签章过程只用了50秒;河南建立了数据同步检查机制,规范了代理银行系统功能,有效杜绝了“先清算后支付”违规操作的可能;安徽实现了直接支付全程网上办理,预算单位不再邮寄纸质申请,群众路线教育实践活动期间,预算单位纷纷要求尽快加入试点;湖北试点了“自助柜面”系统,预算单位足不出户就可办理资金支付,省去了写支票、来往银行、排队等候的环节,以前半天才能完成的业务,现在只用半个小时。类似例子还有很多,就不一一列举了。

  试点工作的另一个宝贵经验是思路的创新,做到“小手术,大效果”。财政国库工作服务千家万户,牵一发而动全身。由于财政、人行、代理银行都建立了各自的信息系统,支付电子化的基本思路是以各方的系统为基础进行嵌入式优化。简单说,就是利用一套标准规范、“支撑控件”和“自助柜面”两个软件,打通财政、人行、代理银行三个系统,实现财政、人行、预算单位、代理银行四方电子化管理。

  试点经验表明,支付电子化的理念、方向和路径是正确的,符合有关各方的愿望和要求。巩固和发展前一阶段的成果,试点省市要继续当好排头兵,为全国提供榜样和示范。

  一是继续创新管理模式。试点省市财政部门要以国库集中支付制度为基础,以支付电子化为契机,把工作重点放到创新管理模式上来,重点完善支付电子化的管理办法和制度建设,研究优化工资统发、公务卡等批量支付业务的效率问题,同时要安排部署地市的支付电子化应用,研究县乡财政国库集中支付的流程简化问题。国库司也要继续下大力气抓,提出基本的原则和要求,形成全国基本统一的管理模式。

  二是尽快向纵深推进。人民银行和代理银行的信息化建设比较领先,在支付电子化工作中给了财政很大支持和配合。但是,人行和代理银行的网络系统是“上下一条线”的全国统一部署,改造难度比较大。下一步,试点省市财政部门要积极配合人民银行做好系统自动化衔接,督促代理银行做好相关系统的完善工作。同时,试点省市要尽快扩大电子化管理的覆盖范围,扩展到所有集中支付业务和预算单位。

  三是加强技术保障。安全问题永远是最重要的问题。实施支付电子化以后,资金安全、支付效率大幅提高,但对信息安全管理的要求也相应提高。以前出问题是局部的一个点,现在网络都是贯通的,如果出问题就会造成全局性的影响。况且开弓没有回头箭,电子化管理以后,就很难退回到手工操作了。我们要从保障财政资金安全的高度,重新审视我们现有的技术条件和环境,弥补短板,查漏补缺,让我们的信息安全基础更牢固。试点省市财政部门,要特别重视并加强技术实施的可靠性、安全性,系统开发和改造要严格按照中央制定的标准规范进行;要按国家要求实施系统安全等级保护;电子签章等配套安全设备要符合国家相关标准,必要时请权威机构测评;要加快电子审计和容灾备份系统建设,不管冷备份、热备份,一定要有备份系统,条件不够就在当地备份,条件够了就在异地备份。各级财政信息技术部门,要切实负起责任,与有关单位密切配合,充分发挥技术优势,强化技术支撑。

  三、严格落实支付电子化的核心任务

  支付电子化涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现,实施工作千头万绪,是一项复杂的系统工程。各地财政部门牵头这项工作,既要脚踏实地、循序渐进,也要通盘谋划、突出重点,关键是严格落实以下四项重要任务:

  第一,大力加强支付电子化制度建设。支付电子化是财政资金支付方式的重大转变,改变了国库支付管理的技术环境和基础,这就对国库管理制度建设提出了新的要求。一是要建立电子化条件下的新型信任体系,按照财政部、人民银行总行印发的支付电子化管理暂行办法,建立健全内控管理、安全保障、应急处置等各方面的管理制度,通过制度建设保障财政资金支付管理体系的安全。二是要将电子化融入到日常的业务管理中,调整业务审核流程、凭证管理内容和印鉴管理方式等原有制度规定。三是要做到合法、合规,根据有关法律要求,财政部门要与人民银行、代理银行签订业务办理协议,组织预算单位与代理银行签订“自助柜面”服务协议等。各地在制度建设过程中,必须坚持国库集中支付制度框架不变的基本原则,具体做到三个不改变:不改变“先支付,后清算”的支付体系,不改变代理银行的服务职能,不改变预算单位的预算执行责任主体地位。

  第二,严格遵守支付电子化标准规范。财政部会同人民银行总行及相关部门,根据满足信息交换和信息安全的双重要求,共同研究制定了支付电子化相关业务和技术标准。这套标准规范是消除信息“孤岛”,实现跨部门、跨地区互联互通的“灵魂”,是“硬要求”,各地一定要严格执行。财政部正在逐步建立全国财政系统标准化体系,使之成为财政信息化的引领和驱动。各地财政部门也要树立标准化意识,不断强化标准规范的约束作用,在支付流程调整、业务系统改造、安全服务应用等方面,严格遵守中央制定的支付电子化标准规范。执行过程中,如果遇到问题,要及时和财政部、人民银行总行汇报、沟通、确认,以便补充完善。

  第三,统一部署安全支撑控件。在全国范围,如何实现跨人民银行、代理银行等多部门的信息交换,保障资金安全有效管理是一个重要的问题。经过两年努力,攻关小组成功研发了安全支撑控件这一重要“抓手”,它把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装,供各类业务系统调用。为了让安全控件真正发挥作用,财政部和人民银行总行聘请国家信息安全管理机构,对该产品进行了安全加固。地方各级财政部门、人行和代理银行使用这个软件时,要统一向财政部和人民银行总行申领,经批准后免费使用。今后,要逐步把它做成硬件,即插即用,最大程度地减小实施工作量、提高设备通用性。

  第四,全面规范自助柜面业务系统。为实现全国80多万家基层预算单位“一站式”服务的目标,财政部、人民银行总行组织各家代理银行开发了自助柜面业务系统。这个系统是银行传统柜面业务的延伸,不仅能有效解决预算单位地域限制和银行基层网点不足、清算时间过早等突出问题,还有助于规范银行代理行为,降低代理成本,提高服务质量,是财政、代理银行互利共赢的具体体现。代理银行要按照“系统在总行、数据在分行”的思路,加强自助柜面的建设,打通代理业务系统与核心业务系统,从管理和技术层面压缩违规操作的空间。各地财政部门组织预算单位使用全国统一自助柜面系统,不得再单独向代理银行提出类似业务需求。全国性商业银行的自助柜面系统由财政部牵头验收,区域性商业银行的自助柜面系统由省一级财政部门牵头验收。财政部将会同人民银行总行统一制定验收标准。

  四、全力做好支付电子化的推广工作

  支付电子化,是全面深化国库管理制度改革的重要任务。我们要以攻坚克难的决心、科学创新的手段、务实高效的举措,集中资源,有规划、有重点、有步骤地推动这项工作,力争早日取得成效。目标要求是,全国各省、区、市到明年上半年以前完成省级支付电子化实施,具备条件的地区,今年年底以前完成省本级实施。已经开展类似工作的地区,要依据财政部和人民银行总行联合印发的支付业务电子化管理暂行办法、标准规范进行对照检查,按统一要求改造业务系统,使用全国统一的安全支撑控件和自助柜面系统。

  一是加强组织领导。支付电子化工作时间紧、任务重,各地财政部门要高度重视,成立专门领导小组,组织好实施。地方财政部门主要领导要主动抓、亲自抓,制定明确计划,督促落实责任;要坚持质量第一、确保工作质量;要把握重点,切实加强资金安全是第一要务。另外,省级财政部门还要按照“两级建设,五级应用”的思路,积极发挥对所属市、县和乡镇支付电子化管理的统一规划、指导作用。其中,“两级建设”是指中央和省级财政负责支付电子化管理的主体建设,“五级应用”是指中央、省、市、县和乡镇财政统一使用。

  二是建立协调机制。支付电子化是一项多部门联动的系统工程,涉及面广、协调难度大。地方财政部门要搞好协调和服务,切实发挥牵头和枢纽作用;要与人民银行积极配合,确保按照规范性要求开展实施工作;要加强对代理银行的培训和指导,不断提升代理服务水平;要协调好预算单位的业务调整,在加强资金安全的基础上,为预算单位提供便利;要统筹安排好软硬件厂商技术力量,做好技术服务。

  三是规范采购行为。支付电子化需要一定的软硬件配套和资金投入,涉及多家服务厂商。各地要遵循厉行节约、公平公正的原则,尽可能降低采购成本。对于通用服务器等硬件设备,能利用旧的就不要采购新的;对于电子签名、印章服务器等安全基础设施,要遵从国家标准,没有国家标准的,要执行财政部会同人民银行总行制订的标准,不得指定品牌、厂商,人为设置技术壁垒;对于支付系统升级改造、支撑控件实施及运行维护等工作,有条件的要逐步实现本地化,尽量减少对生产厂商的直接依赖,提高工作效率、降低成本。

  四是加强指导宣传。支付电子化是一项全新的工作,理解掌握需要一个过程。财政部近期将组织召开两个片会,以会代训指导地方。地方实施工作启动后,财政部国库司要指定专人跟踪指导。各地财政部门也要充分利用财政部搭建的网络论坛,加强学习,深入思考,上下联动,共同推进。在做好具体工作的同时,各级财政部门还要重视开展宣传工作。试点地区,尤其要认真总结经验,做好传帮带,利用各种媒体加强宣传,营造良好氛围,扩大社会影响力,培育推进支付电子化的“正能量”。

  同志们,支付电子化工作影响深远,责任重大。希望大家同心协力,以这次会议为契机,全力推进支付电子化,加快财政信息化建设,推动国库现代化改革,努力开创财政事业新局面,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。

  谢谢大家!

 

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