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预算执行管理理念和运行机制的根本性变革

  詹静涛

  

  今年是国库集中收付制度改革的第10个年头。这项被经济合作与发展组织称为“财政革命”的改革,是对我国传统的预算执行管理理念和运行机制的根本性变革,也是我国财政管理制度一项重大的、最具本质性的改革。回眸改革10年,我们经历了从无到有、从点到面、从量到质的发展变化过程,实现了促进公共财政管理体制健全、促进财政运行效率提高、促进财政服务能力增强的历史性跨越。改革10年的实践充分验证了新制度的优越性,牢固确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心基础性地位。

  2000年

  改革开始“试水”

  2000年以前,我国没有设立专门的财政国库管理机构,对财政资金的收纳和拨付是一种粗放式管理,财政收入上缴和财政支出拨付通过征收机关和预算单位层层设立过渡性存款账户办理,不仅运行效率低,而且透明度差。财政资金以拨代支,预算单位钱花没花完、是否按规定使用,就不得而知了。这与现代市场经济国家设有专门机构负责政府预算执行与控制、政府资产负债管理的做法存在巨大差距。为适应社会主义市场经济发展需要和建立公共财政框架体系要求,2000年6月,财政部国库司成立,标志着我国国库管理模式与国际通行做法正式接轨,为我国推行国库集中收付制度改革奠定了坚实的基础。

  国库司成立后,即着手研究如何改革国库管理制度问题。2000年8月,财政部主要领导向国务院领导呈报了《关于实行国库集中收付制度改革的报告》,从建立现代财政国库管理制度的必要性和基本构想以及近期工作安排等三个方面作了详尽汇报,并且特别强调,我国这方面的改革如果滞后,不仅会影响社会主义市场经济体制基本框架的建立,而且会拖延我国财政管理步入国际先进行列的时间。改革“试水”先从粮库建设专项资金开始。2000年10月,经国务院批准,中央财政率先对山东、湖北、河南和四川的44个中央直属粮库建设资金实行财政直接支付,将资金直接支付到粮库建设项目,改革初战告捷。随后,又对黑龙江、江苏、海南、云南、山西和新疆的车辆购置税交通专项资金实行了财政直接支付。地方财政部门也积极进行内容多样的改革试点,包括实行财政供养人员工资统一发放、对基本建设投资、政府采购支出等大额支出实行财政直接支付等,并初显成效。尤其是工资统一发放工作解决了长期以来拖欠财政供养人员工资问题,受到了广泛的称赞。可以说,中央和地方的这些尝试性动作,为改革大戏的正式上演作了精心的铺垫。

  2001年-2002年

  改革拉开序幕

  为全面启动国库集中收付制度改革,在总结专项资金直接支付改革成功经验基础上,财政部研究起草了《财政国库管理制度改革方案》,并上报国务院。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会议上原则通过。《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》指出,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,有利于规范财政收支行为,加强财政收支管理监督,提高财政资金的使用效率,从制度上防范腐败现象的发生;同时要求,改革要按照总体规划、分步实施的原则,逐步推进,争取在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。

  改革伊始,财政部就强调改革坚持“三不变”原则,即不改变预算单位预算执行主体地位、不改变预算单位资金使用权限、不改变预算单位财务管理和会计核算权限,相当于给预算单位吃了一颗“定心丸”,以消除各种疑虑。按照国务院统一部署,2001年选择了水利部、科技部、财政部、法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6家中央部门作为首批国库集中支付改革试点单位。选择这6个部门均有其代表性。以水利部为例,传统拨款方式下,预算内水利建设资金从财政拨付到建设项目最多要经过7个环节,1999年结转未支出的资金46亿元滞留在水利部各预算单位,2000年1—10月平均每月沉淀的资金达56亿元,资金使用效率和效益极为低下,水利部自身改革的积极性就非常高。财政部进行试点则是当时财政部党组主动提出的,体现了“自我革命”的决心,起到了带头和示范作用。在制度准备、技术准备、业务准备全部就绪基础上,2001年8月30日,具有划时代意义的第一笔财政直接支付资金,成功地从中央国库直接支付到远在新疆的收款人,正式拉开了改革的序幕,标志着传统的资金层层转拨方式发生了根本性改变。在地方,安徽、四川两省按照改革方案要求,率先于2001年在省本级进行试点,成为第一批“吃螃蟹”的省份。

  2002年,在推进国库集中支付改革的同时,国库集中收付制度改革的另一项重要改革收入收缴改革开始启动。鉴于我国非税收入在财政收入中占有相当大的比重,且收缴管理很不规范,尤其是预算外资金收缴过程中存在问题较多,为此改革首先定位于对预算外资金等非税收入的收缴方式进行规范,再逐步将改革扩大到税收收入。2002年6月,财政部、中国人民银行发布了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》。《方案》明确,撤销主管部门和执收单位收入过渡性账户,为执收单位设立非税收入财政汇缴专户,该汇缴专户实行日终零余额管理,所有缴入汇缴专户的非税收入当日即上缴中央财政。同年,选择证监会、保监会、劳动保障部等8家中央部门进行改革试点。改革一方面简化了非税收入收缴流程,使资金运行由“中转”变“直达”,不仅大大提高了资金运行效率,而且有效避免了截留、挤占、挪用资金现象的发生;另一方面,充分利用商业银行营业网点分布广、数量多、资金汇划信息系统发达等优势,方便缴款人缴款,提高资金汇划效率,并保证有关单位和部门及时、准确掌握收入收缴信息,切实提高了管理水平。在财政部的指导和支持下,一些地方也积极推行改革。

  国库集中收付制度改革启动后,由于用电子化、网络化、信息化操作取代了传统的手工操作,资金运行效率大为提高,信息反馈及时、准确,试点单位很快就尝到了甜头。这主要是国库管理信息系统发挥了重要作用。2001年,财政部开发了中央集中支付系统,实现了财政资金支付的网上申报、自动化审核、记账以及支付信息的及时反馈。2002年,开发了中央非税收入收缴管理系统,实现了中央非税收入项目管理、票据控制及信息传递的电子化。在预算执行新机制基础上,财政部还建立了财政国库动态监控机制,通过对疑点信息监控预警,大大强化了预算执行事中监控,确保了违规问题能够得到及时纠正,实现了财政监督机制的重大变革。

  2003年-2005年

  改革全面推行

  随着改革的不断深入,实施改革的单位大量增加,国库司与国库支付中心处室设置和职能由于存在一定程度的重叠、交叉,影响了工作效率的提高,难以适应改革发展的需要。针对工作运转中出现的问题,经财政部党组批准,国库司和国库支付中心两个机构进行整合,对外统称国库司,按一套人马确定工作职能、安排部署工作。这是一个对改革全面推进起着关键作用的决策。机构整合后,按照资金管理规范、安全、有效的原则,设计一条尽可能短的资金支付流水线,在流水线上设岗,按岗设处,不走折返路,极大地优化了支付流程,减少了交叉和重复劳动,简化了工作程序,大大方便了预算单位用款。原来要找四五个处办理的资金支付事项,现在归口找一个处就基本可以办理;原来在国库司与国库支付中心要花费十几天的用款计划和支付审核,现在只要两个工作日就可办结,工作效率大为提高,受到预算单位的赞扬。在业务流程和机构职能确定之后,财政部对原有的国库管理信息系统也进行了整合。将原来的国库支付审核网、改革试点网与支付系统三个独立系统整合为一个系统,建立起规范统一的国库总账系统,实现了财政资金收支一本账管理,为优化业务流程提供了强有力的技术保障。地方一些省份也陆续按照财政部的整合模式,对国库处和国库支付机构以及信息系统进行整合。这一系列举措,为全面实施改革奠定了坚实的基础。

  由于充分兼顾了财政管理和预算单位用款两个方面需要,改革显示出了强大的生命力。在国库集中支付改革方面,2002年中央试点部门还只有23个,到2003年底,已迅速增加到80个,2004年扩大到140个,到2005年底,所有中央部门全部实施了改革;在非税收入收缴改革方面,2002年只有8家中央部门实施了改革,到2005年底,所有中央部门都纳入了改革范围,并且有30多家中央部门实施了改革。地方改革也迅速推进。2002年,试点省份只有3个,到2003年底已迅速增加到23个,并且将改革由省本级向地市延伸,2005年底,地方36个省份的本级全部实施了改革。至此,中央和地方如期实现了国务院确定的“十五”期间全面推行国库集中收付制度改革的目标,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心基础性地位。

  2006年-2007年

  改革深化发展

  国库集中收付制度改革使原来大量滞留在各级预算单位的预算资金集中到国库,加上2003年到2005年财政收入持续快速增长,连续迈上2万亿元、3万亿元台阶,使得国库现金余额一直保持在很高的水平,在显著增加财政资金调度能力的同时,国库现金管理问题也日益突出:一方面中央财政每年大量的库款低息存在央行,另一方面每年却要按市场利率发行七八千亿元国债,大幅提高了财政筹资成本。因此,对国库现金进行市场化运作势在必行。实施国库现金管理是国际上通行的做法,也是建立现代国库管理制度的必然要求和高层次目标。2006年,经国务院批准,我国开始实施中央国库现金管理,当年仅通过投放3个月商业银行定期存款200亿元,就实现净收益近1亿元,加上买回国债操作,共获取净收益(或减少支出)1亿多元,未来操作空间巨大。国库现金管理既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法,也有别于依托预算单位提高财政资金效益的管理方法,而是通过财政部门科学理财,做大财政收入“蛋糕”,使我国财政管理水平迈上了一个新的台阶。

  2006年改革的另一重大突破,就是对中央专项转移支付资金实行国库集中支付改革试点。我国专项转移支付资金运行一直缺乏有效的监控管理机制,存在的问题较多:资金中转环节多、周期长,资金拨付效率较低,一笔资金从中央到基层有时甚至需要几个月的时间;资金运行透明度不高,难以保障“专款专用”;缺乏有效监控,专项资金被截留、挤占、挪用等违规现象屡屡发生,成为每年审计和社会各界关注的重点。在2006年之前,国库集中支付改革仅限于本级财政对本级预算单位的资金支付,一直未扩大到上下级财政之间的资金支付,主要考虑专项转移支付资金支付管理涉及财政体制、运行机制、信息反馈等一系列问题。财政部提出过几套方案,多次研究、反复论证,但一直没有付诸实施。2006年我国开始实施农村义务教育经费保障机制改革,财政部果断决定以此为契机,率先对农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付改革。令人欣喜和振奋的是,改革后,中央专项资金从中央财政拨到收款人或学校,整个过程仅需几个工作日便可完成,中央财政对整个资金支付过程可实时动态监控,对发现的违规问题及时作出处理,同时,还能及时掌握专项转移支付资金预算分解下达、配套资金到位等情况。可以说,我们多年想做而没有做成的事,终于在2006年成功实现了,为全面建立政府间专项转移支付资金的新型支付管理机制打下了良好的基础。

  2007年,国库集中收付制度改革进一步深化发展,在收入收缴和支付管理两个方面同时推出新举措。2007年6月,财政部、国家税务总局、中国人民银行在前期充分调研、论证基础上,联合发布横向联网实施方案和管理暂行办法,全面启动财税库银税收收入电子缴库横向联网工作。财税库银横向联网,通过利用现代信息网络技术整合和简化税收征缴流程,实现了税款征缴电子化操作,使纳税人足不出户便可全天24小时享受安全、便捷、高效的缴税服务,并实时获取完税信息,便于纳税人监测自身账户的划款情况,切实维护纳税人的利益;同时,电子缴库数据一次录入,多部门可以多次使用,信息资源得到充分共享,有利于财政部门对预算执行情况和宏观经济形势作出更及时、准确的分析和判断,并对开展国库现金流预测、实施国库现金管理具有十分重要的意义。至此,财政收入的两大主体(税收收入和非税收入)均实施了收入收缴制度改革。

  在国库集中支付改革方面推出的另一项新举措是公务卡改革。国库集中支付改革后,虽然有效规范了财政资金支付管理,但同时发现,现金支付仍处于财政动态监控视野之外,而且规模较大。2005年至2007年,中央预算单位通过零余额账户分别提取现金39亿元、62亿元、98亿元,其中,就存在少部分预算单位违规套取现金,设置账外账,规避监管问题。为解决现金支付管理的“盲区”,财政部积极研究相关政策制度及各方面的成功实践经验,形成了推行公务卡改革的基本思路。2007年7月,财政部、中国人民银行联合发布了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》,正式启动中央预算单位公务卡改革。同年,选择中央纪委、中科院、宋庆龄基金会等7家单位进行公务卡改革试点。公务卡改革,通过利用“刷卡支付、消费有痕”的特点,使财政部门能够掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息,实际上是关闭了财政资金不规范支出的最后“一扇门”,将公务消费充分置于阳光之下。同时,公务卡的使用丰富了支付结算工具,避免了预借、携带现金和报销时多退少补等工作带来的麻烦,大大减少了现金使用,方便了预算单位用款。

  2008年至今

  改革不断升华

  2008年以来,国库集中收付制度改革扎实有序推进,管理制度不断完善,运行机制日益健全,有力促进了预算执行管理水平的提升。到2009年底,中央和地方32万多个基层预算单位已经实施了国库集中支付改革,改革面已覆盖中央所有部门、36个省份的本级、320多个地市、2100多个县(区),改革的资金范围已涵盖一般预算资金、政府性基金、国有资本经营预算支出资金;60多个中央部门、36个省份的本级、280多个地市、2100多个县(区)、超过23万个执收单位实施了非税收入收缴改革,改革的资金范围已涵盖行政事业性收费收入、政府性基金收入等所有非税收入。农村义务教育中央专项资金、新型农村合作医疗补助资金、化解农村义务教育“普九”债务资金等9项中央专项转移支付资金实行了国库集中支付管理,专项转移支付资金国库集中支付运行机制和动态监控管理机制基本建立。中央部门和地方省本级普遍建立了公务卡制度,并积极向基层推进。30多个省份实行了横向联网,今年上半年,横向联网省份通过横向联网系统办理业务3300多万笔、总金额8300多亿元,比去年同期分别增长165%和123%。中央国库现金管理稳步实施,到今年8月底,共进行了26次商业银行定期存款和2次买回国债操作,累计获取净收益66亿多元,初步实现了科学理财。

  量变积累到一定程度就会发生质的变化,最后实现升华。我国的国库集中收付制度改革正是经历了由量变到质变再升华这样一个波澜壮阔的发展过程。10年改革,使财政资金管理越来越规范、高效,国库单一账户体系的日趋完善实现了财政资金的统一管理,大大增强了财政部门资金调度能力,为及时有效落实党中央、国务院重大宏观调控政策提供了有力的资金保障;10年改革,使资金收付流程越来越顺畅、安全,国库集中收付运行机制的逐步健全实现了财政收支“直达”,大大提高了资金运行效率和透明度,切实保障了资金运行安全;10年改革,使财政监督越来越及时、有效,动态监控机制实现了对预算执行的全程、实时、明细监控,促进了对预算执行的纠偏、规范、警示、威慑功效的充分发挥,预算单位规范使用资金的意识明显增强,违规行为大大减少;10年改革,使库款运作效益越来越显现出来,国库现金管理实现了对财政资金的有效市场运作,增加了财政资金收益,显著提升了财政科学理财水平,有效促进了财政政策与货币政策的协调配合,从更高层次上促进了宏观调控政策效果的发挥。

  回顾过去,我们取得了辉煌成就;展望未来,我们还面临着更大的挑战。站在新的历史起点上,我们应更加努力,更加进取,着力加强国库管理法制化建设,不断完善国库集中收付运行机制,建立健全覆盖各级财政的一体化预算执行动态监控机制,切实加大科学理财力度,在更高的层次上,更远的视角下,更宽的领域内,把这场“财政革命”进行到底,使我国的国库管理水平始终处于国际领先行列。(作者为财政部国库司司长)

                        来源:中国财经报

 

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