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詹静涛司长在部学习实践科学发展观活动轮训班上做大会发言(2008年4月)

 

实践科学发展观 推进财政国库制度创新

——在财政部深入学习实践科学发展观活动轮训班第三期大会交流

国库司 詹静涛

2008年4月10日

 

根据《财政部深入学习实践科学发展观活动工作方案》和谢部长3月21日动员报告的要求,国库司迅速制定了活动实施细则,结合业务工作、人员特点在司内作了进一步的动员安排,各项工作正按计划进行。通过前一阶段学习贯彻党的十七大精神,学习部党组制定的活动方案和谢部长的讲话,我的体会是,只有把握科学发展观的实践特性,自觉地将科学发展观应用到财政工作之中,才能更好地履行公共财政的责任和使命,才能充分发挥公共财政的职能作用。下面,主要结合财政国库管理的制度机制创新谈一些体会。

一、牢固把握科学发展观的实践特性,增强落实科学发展观的自觉性

科学发展观作为指导科学发展的理论,是我国新的发展阶段最具针对性、最能解决实际问题的科学理论。当前深入学习实践科学发展观,要在深刻认识科学发展观的实践特性的基础上,重点把握三点:

一是重在实践。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现,是我国经济社会发展的重要指导方针。深入学习和深刻理解科学发展观的科学内涵和精神实质固然重要,但更重要的是将科学发展观落实到实际工作之中,落实到财政工作的各个方面,解决好财政改革与发展进程中深层次的矛盾和问题。

二是贵在持久。按照中央的要求,学习实践科学发展观上半年先行试点,奥运会以后在全党推开。目前,学习试点工作正在中央和地方迅速开展起来。我们要进一步认识到,学习实践科学发展观,对于全面完成十七大部署的各项战略任务,实现全面建设小康社会的宏伟目标,发展中国特色社会主义具有重大而深远的意义。我们不仅要把学习活动开展得轰轰烈烈,更要在实践科学发展观中取得实效,一定要持之以恒地坚持落实科学发展观。

三是成在机制。科学发展观有利于社会和谐,有利于全面协调可持续发展。但从某种程度上讲,与某些负责任者的政绩观、发展观会有一定的冲突和矛盾。所以,一方面要加强学习和教育,要求自觉贯彻落实科学发展观。另一方面,要建立相应的考核、评价、监督机制,创新管理体制和运行机制,保证科学发展观在各项工作中得到真正落实。

我们要通过深入学习实践科学发展观活动,准确地把握科学发展观的重要意义、科学内涵、精神实质和根本要求,深刻理解科学发展观的实践特性,坚持用科学发展观武装自己的头脑,切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。充分认识到,只要应用科学发展观指导经济政治文化和社会建设,就能产生强大的物质力量;一旦将科学发展观应用到财政管理实践之中,就能开创财政管理的新局面。

二、财政国库管理的制度机制创新是实践科学发展观取得的丰硕成果

长期以来,我国财政工作存在重分配轻管理、重开源轻节流,重生财轻用财的倾向。这种传统计划经济体制的观念和管理方式越来越不适应社会主义市场经济的发展要求,为此,我国1998年将建立公共财政框架作为今后财政改革的方向和目标,探索从“生产建设型财政”向“公共财政”转变。提出并陆续推行了部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理等重大改革,其根本目的在于通过财政制度机制创新,建立健全以人为本的公共财政体制,更加关注政府提供公共服务水平、关注满足人民群众公共需要、关注民生,努力使财政改革发展一切为了人民、依靠人民,让人民共享发展成果。在财政模式转变进程中,财政国库工作在部党组的正确领导和各司局的大力支持配合下,相继推出了国库集中收付、政府采购制度改革,实施了国债余额管理和国库现金管理制度,探索建设现代财政国库制度,对实践科学发展观的路径进行了有益探索。财政国库改革的基本经验是推进制度创新,着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题,大力推进科学发展观向实践的转化,形成以人为本、统筹兼顾、全面协调可持续发展的政策、制度和机制,把科学发展观落实到财政国库改革与发展的各个方面。

一是大力推进制度创新。为适应管理型公共财政的发展要求而建立的国库集中收付制度,已成为当前我国财政科学化管理的重大制度创新。从2001年开始的财政国库管理制度改革,就是要解决长期存在于财政管理中不符合科学发展要求的一些深层次的矛盾和问题。如重复和分散设置账户,导致财政资金运行透明度不高,不利于对其实施有效管理和全面监督;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库时间延滞,支付以拨作支,大量资金滞留在预算单位,降低了使用效率;财政资金使用缺乏事前、事中监督,截留、挤占、挪用等问题时有发生,甚至出现腐败现象。解决这些问题难度很大,不仅需要改变传统观念和传统管理方式,要求各部门统一认识,密切配合,积极支持改革,而且要采取配套改革措施,扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。为此,我们坚持以科学发展观为指导,在制度创新中把握好两项原则:第一项原则是,努力提高改革决策的科学性。做到改革方案、规章制度坚持从实践中来,到实践中去,尽可能周全完备,既符合国际通行做法,又符合我国国情;既保证新制度的先进性、高起点,又有较强的可操作性,能及时为广大财政财务工作者所掌握。第二项原则是,切实增强改革措施的协调性。注重改革的策略和实际效果,做好相关措施配套协调,相互促进,改革推进工作尽可能细致,与部门和单位多沟通、多协调,不断改进和完善管理办法,使用款单位和收款人在规范的基础上,收款和用款更加方便、快捷,体验到改革带来的好处。随着财政国库制度创新逐步实施,国际公认的现代财政国库制度“效益、透明、规范”的三大特性逐步显现。

二是大力推进机制创新。从财政管理的全局看,随着国库司和国库支付中心的组建,逐步建立健全了预算编制与预算执行相互协调、相互制衡的管理机制。在实际工作中,我们着重强调预算执行要与预算编制相互协调配合,相互促进,国库司要为部内有关司局和预算单位提供优质服务,形成良好的工作机制。同时,进一步完善了预算执行动态监控系统,坚持以纠偏、规范、警示和威慑为目标,加强对财政资金收付的动态监控,实现了财政国库管理的机制创新。改革以前,资金一经拨出就很难跟踪了解资金的支付使用情况;改革以后,通过动态监控系统可以实时了解每一笔资金支付情况,包括支付时间、金额、收款人账户、资金用途等信息,可以说是为财政部门安上了“千里眼”、“透视镜”,取得了很好的监控效果。2002年以来,中央预算单位的违规数额和比例逐年下降。违规比例2002年是4.16%,2003年是2.98%,2007年已降低到0.12%,下降幅度很大,而且是持续性下降。2006年,随着农村义务教育中央专款实行国库集中支付改革,动态监控机制又延伸到中央专项转移支付资金管理领域。2007年,将中央拨付各省(区、市)使用的农村义务教育经费、农业保险保费、能繁母猪保险和家电下乡四项补贴资金纳入监控范围,监控支付记录近10万笔,发现违规或不规范支付,我们都及时予以纠正。

三是大力推进技术创新。管理要现代化就必须推进信息化,信息化是现代财政国库制度的重要标志。目前,由于国库业务对信息技术的依赖程度较高,因此,国库管理信息化程度也是较高的。通过几年的努力,财政部建立了高度自动化的财政国库管理信息系统,国库司管理的收入收缴、资金支付、工资发放、会计核算、执行分析、财政决算等业务都在系统上运行;在与中央预算部门、代理银行联网基础上,已实行了全电子化、自动化业务处理,部分业务还实现无纸化管理模式,实现了预算指标、用款计划、支付信息的统一完整。从财政资金支付来看,中央单位每年300多万笔支出由支付系统自动完成、账务自动生成、信息及时反馈、监控实时运行。从财政收入收缴来看,通过建立财税库银横向联网系统,纳税人可以享受全天候的、足不出户的纳税服务。财政收支网上运行,减少中间环节,提高财政资金收支运行过程中的透明度,让每一笔钱都在“阳光”下运行。

四是大力推进管理创新。国债余额管理和国库现金管理,是近年来财政部大力推进的两项重大的管理创新。国债管理的不断创新,特别是国债余额管理的实施,大大提高了我国国债管理水平。自1981年恢复发行国债以来,我国一直采取逐年审批年度发行额的方式控制国债规模。随着国债发行规模不断扩大,国债发行市场化程度不断提高,控制年度国债发行额已经不能适应现代国债管理的需要。2005年12月,全国人大委员长会议审议通过国务院关于实行国债余额管理的建议,决定从2006年开始改国债年度发行额管理为余额管理方式。每年人大会时,财政部向全国人大报告年度预算差额和年末国债余额,全国人大审批年度预算差额和年末国债余额。实施国债余额管理,既能增强全国人大对政府债务的控制能力,又能增加国务院灵活调整国债品种和期限结构的回旋余地,有利于形成较为合理的国债品种和期限结构。在不突破全国人大规定的国债余额限额的前提下,财政部可以根据国库库款预测情况,合理安排国债发行时间和节奏,通过少发债或使用国库资金提前兑付国债等方式,积极调节国库库存资金,使国债管理与国库库款更好地衔接。

实施国库现金管理,是财政国库管理的又一创新。随着国库集中收付改革的不断深入,原来大量滞留在预算单位的预算资金逐步集中到财政国库,加上我国国民经济持续快速发展,财政收入连年大幅增长,使得中央财政国库现金余额一直保持在较高水平。同时,实行国债余额管理,可在不突破年末国债余额限额的情况下,灵活发行短期国债或少发债。这就具备了实施国库现金管理的两个基本条件。根据国务院批准的《财政部关于开展国库现金管理的请示》,国库现金管理初期主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式,并根据国库存款情况减少国债发行。2006年8月至2008年3月,财政部通过实施上述三项操作(买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行),在确保国库支付需要和国库现金绝对安全的前提下,效益十分显著。这种效益既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法,也有别于依托预算单位提高财政资金使用效益的管理方法,而是通过财政部门科学理财,做大财政收入“蛋糕”,使我国财政管理水平迈上了新台阶,是应用科学发展观创新财政管理机制取得的直接经济效益。

三、深入学习实践科学发展观,全面深化财政国库管理制度改革

自觉应用科学发展观解决财政管理中的现实问题,是实践科学发展观的基本途径。对于我们财政工作者来说,深入学习实践科学发展观,就是要精通科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求,要用科学发展观指导行动,把科学发展观应用到财政管理工作之中。作为财政国库工作者,既要胸怀全局,更要努力做好财政国库本职工作。重点做好两大方面工作。

(一)坚持高效服务,站稳实践科学发展观的根本立场。科学发展观的根本立场是坚持以人为本,站在维护最广大人民群众根本利益的立场上,关心人民生活、造福人民,以实现最广大人民群众的根本利益为财政工作的出发点和落脚点,真正做到情为民所系,权为民所用,利为民所谋。落实在财政国库工作上,就是要坚持“服务领导、服务司局、服务单位、服务群众”的财政国库服务理念。过去,我们做了许多服务工作,得到有关方面的好评,今后,要进一步创新服务手段,提高服务质量。在服务领导方面,要密切关注宏观经济形势和各项财税政策落实情况,深入开展调查研究,分析预算执行的规律和特点,抓住经济社会发展中存在的问题和矛盾,采用定性分析与定量预测相结合的方法,测算财政收支走势,有针对性地提出对策和建议,努力提升预算执行分析报告的水平和质量,更好地为领导决策服务。在服务司局方面,主要是会同有关业务司局加强对部门的预算执行管理。通过完善支付业务流程,加强预算执行管理与监督;将预算执行、年终预算结余、决算等方面信息进行汇总、分析,及时反馈相关司局,促进完善预算管理;认真组织好部门决算审核批复工作,发挥决算与预算相互反映、相互促进的作用。在服务单位方面,主要是在推进各项改革、办理资金收付、管理银行账户等方面为预算单位提供快捷、优质服务。在服务群众方面,可以通过加强国债管理,办好国债发行与兑付,为“让更多群众拥有财产性收入”创造条件;通过国库集中支付,把教育、医疗卫生、社会保障等改善民生的各项财政资金及时足额地支付到收款人手中;通过加强非税收入收缴管理,杜绝不合法的乱收费,减轻群众负担;通过推进国库现金管理,取得财政直接理财收益,在不增加老百姓税费负担前提下,增加财政收入。可以说,科学发展观作为我党的指导思想,具有极强的实践性,其基本原理有很大部分可以直接应用到财政国库管理工作之中。强化财政国库服务理念,就是我们坚持以人为本、全面贯彻落实科学发展观的着力点和切入点,我们一定要把这些工作继续做好做实。

(二)坚持科学管理,推进我国现代财政国库制度在创新中不断升华。随着我国现代财政国库制度逐步建立,革除了传统国库制度存在的种种弊端,基本实现了国库内涵从银行国库向财政国库的转变,国库职能从库藏国库(或经收国库)向管理国库的转变,库存资金性质从资金到资本(以钱生钱)的转变。为了更好地适应公共财政发展的新要求,进一步实践科学发展观,提高财政理财水平,根据“十一五”规划提出的建立现代财政国库制度的五项任务和党的十七大对财政工作的要求,下一步财政国库制度创新的总体设想是:建立健全财政资金安全、规范和高效运行机制,有效监督控制预算资金运行,完整、准确和及时反馈预算执行信息,科学管理国库现金和政府债务,使现代财政国库制度成为管理型公共财政体系的基础性制度。

一是深化国库集中收付制度改革,建立比较完善的财政资金收付运行机制在中央和地方全面推行改革的基础上,完善财政资金支付运行机制,进一步提高财政资金运行效率和使用效益,扩大资金范围、深化预算单位级次,力争在2010年之前,使所有预算单位、所有财政资金都实施国库集中支付改革。通过总结农村义务教育经费等四项中央专项资金改革试点经验,将新农合、普九化债纳入专项资金支付试点范围,逐步建立中央补助地方专项资金新型的支付监管体系。充分利用现代支付清算工具,建立公务卡制度,杜绝现金管理漏洞,进一步提高财政财务管理水平。要按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求,将所有非税收入实施收缴改革,将改革实施到所有有非税收入的单位。规范和完善专员办征收非税收入的管理机制,建立规范的中央与地方非税收入收缴管理协调机制。要推进财税库银税收收入电子缴库横向联网,并进一步实现与海关的横向联网,建立健全财政对税收收入收缴的监督管理。要完善以国库单一账户体系为基础、信息化技术为支撑的新型财政动态监管机制,拓展监控范围,提升监控水平,逐步建立和完善我国先进的财政国库动态监控体系。

二是继续深化政府采购制度创新,发挥政府采购的政策功能。要在政府采购法律框架下,以建立完善的管理体系为核心,以制度建设为重点,以管理交易系统为手段,优化和健全采购交易运行机制,实施监督与惩罚并重的监控方式,不断规范管理操作行为,拓展采购制度实施领域,推进采购政策功能发挥和采购管理专业化,促进采购制度综合效益的提高,提升政府采购制度形象,推动政府采购制度改革全面和谐发展。要努力实现政府采购管理“六化”的工作目标:采购管理精细化、采购行为规范化、采购权责明晰化、采购监督科学化、采购手段电子化、采购人员专业化。与此同时,要积极应对加入WTO政府采购协议(GPA)谈判工作。

三是推进国债市场化改革,完善现代国债管理运行机制。国债余额管理的实施,有利于建立科学、灵活的国债管理机制,从而进一步增强财政管理的透明度,防范财政风险,提高财政管理水平。下一步,我们将更加科学、合理地进行国债品种结构的设计与管理,合理安排国债期限结构。引入国债预发行制度,全面推行记账式国债发行实行券款对付(即DVP)结算方式,提高国债发行效率,降低国债市场风险。推出国债做市商制度,采取多种措施,完善国债收益率曲线,确立国债收益率的市场基准地位。提高国债管理的透明度,在做好每半年向全国人大报告国债管理工作情况基础上,做好向社会发布财政部半年度国债管理工作报告,增强社会的理解和支持。同时,加强国债规模的统计评价工作,建立国债风险预警、监控机制,提高国债风险管理水平,有效防范财政风险。

四是规范开展国库现金管理,实现我国国库制度的新飞跃尽快制定国库现金管理法规,促进国库现金管理更加制度化、规范化,确立国库现金管理的法律地位。进一步规范操作流程,确保国库现金管理工作安全高效地开展。准确预测国库现金流量和国库现金余额,尝试按季分周、按周逐日滚动预测国库现金流量,提高国库现金流量预测的准确性。进一步拓展操作方式,总结商业银行定期存款和买回国债操作经验,研究实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式,提高国库现金管理的市场化运作水平。加强国库现金管理与货币政策的协调,使国库单一账户上的现金余额保持在一个比较稳定的水平,减少国库库款变化可能给货币政策造成的冲击。总结中央国库现金管理操作的经验做法,制定地方国库现金管理工作指导意见,指导地方尽快开展国库现金管理操作。

五是推进政府会计改革,完善现代财政国库管理体系。为落实“十一五”规划有关要求,按照“夯实基础、总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进”的原则,加大政府会计改革研究力度,研究制订政府会计改革方案,确定政府会计改革的总体思路。要研究解决我国政府会计改革难点问题,相应提出解决思路和方案。要研究改进现行预算会计制度,重点研究现行财政总预算会计制度和预算外资金财政专户会计制度整合问题。要推动单项领域取得突破,重点在政府直接债务等事项引入权责发生制,研究将基本建设会计核算内容纳入行政事业单位会计制度。做好政府会计培训研讨工作,增进相关人员对政府会计的理解和认识,为我国实行政府会计改革奠定基础。

现代财政国库管理制度的建立,创新了财政管理,实现了科学理财,提高了财政运行透明度。这项被经合组织称为“财政革命”的制度已成为管理型公共财政的基石。作为经济迅速发展、致力于改革开放和现代化建设的中国,需要与其大国身份相称的公共财政管理和公共服务水平。我们应当抓住有利时机,加大改革力度,大力推进制度创新,按照实践科学发展观的要求,争取再用5年到10年的时间,把我国财政国库制度建成科学规范、高效透明、运行流畅、具有中国特色的现代财政国库制度。

 

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