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詹静涛司长在部学习贯彻党的十七大精神轮训班上做大会发言(2007年12月)

 

贯彻落实科学发展观 深入推进财政国库改革

——在财政部司处级干部学习贯彻党的十七大精神

轮训班上的发言

国库司 詹静涛

2007年12月4日

 

党的十七大是我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会,是一次团结的大会、胜利的大会,奋进的大会。这次大会的胜利召开对于坚定不移走中国特色社会主义伟大道路,夺取全面建设小康社会新胜利,加快推进社会主义现代化,开创中国特色社会主义新局面,实现中华民族的伟大复兴,具有重大战略意义和深远的历史影响。按照部党组的部署和机关党委的安排,国库司高度重视十七大精神的学习宣传,以全面理解和落实科学发展观为主题,在党员干部、司处级干部、党小组等多个层面进行了认真学习和讨论。大家表示,要深刻领会和理解十七大精神,深刻认识十七大对财政工作特别是国库工作的提出的基本要求,坚持理论联系实际,学以致用,用以促学,努力把科学发展观落实到财政国库工作的各个方面,努力实现财政国库管理的科学化、规范化、精细化。

     一、坚持用科学发展观指导财政工作以及国库改革与发展

从总体看,财政作为国民经济综合管理部门,在贯彻落实科学发展观,坚持走中国特色社会主义的伟大道路,实现全面建设小康社会的宏伟目标中都承担着重要职责,十七大提出的经济、政治、文化、社会“四位一体”建设任务与财政职能息息相关。财政部门学习十七大精神的重点是认真领会、深入贯彻落实科学发展观。谢部长在26日的党课上对此进行了精辟阐述,为财政工作贯彻落实科学发展观指明了方向。科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。以人为本对财政工作有着特别的意义,财政工作只有贯彻以人为本的原则,国家财政才能实现更好更快地持续发展。唐朝人陆贽讲“以人为本,以财为末;人安则财赡,本固则邦宁”,认为只有以人为本,才可实现财富充足,国家安宁。改革开放以来,党的各项方针政策更加重视广大人民的根本利益,人民在充分享受改革开放的成果的同时,又创造出更多的物质财富,国家财政也获得了迅速发展。特别是十六大以来,国家财政收入连续大幅度增长,五年平均增长18.8%,2007年更将达到创记录的5万多亿元。财政支出则逐步从竞争性领域退出,不断加大对教育、社保、医疗卫生等民生方面的投入,不断加大对科技、文化、三农等方面的投入,广大人民群众获得极大实惠,各项社会事业蓬勃发展,又为国民经济快速发展奠定了基础。实践证明,财政工作贯彻以人为本的科学发展观,国家财政实现了协调可持续发展。

近几年来,财政部门坚持以科学发展观为指导,不断完善管理型公共财政框架体系,陆续推出了一系列财政管理制度改革措施,如部门预算、国库集中收付、国库现金管理、政府采购、财税库银电子缴库横向联网等等,这些改革措施都收到很大成效。我们正在从事现代财政国库管理制度的创新工作,这是一场深刻的“财政革命”。现代财政国库管理制度是一个包括国库集中收付管理、政府采购管理、国债管理、财政国库运行监控管理、国库现金管理、财政国库运行保障管理等方面相互联系、有机统一的科学管理体系,各个方面的工作共同构建成管理型公共财政预算执行框架。经过六年多的改革实践,国库司在部党组正确领导下,在部内各单位的支持配合下,大力推进国库改革与发展,基本确立了新型的预算执行制度体系和运行机制,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位,我国财政国库管理已经站在新的起点。

根据党的十七大和“十一五”规划纲要对财政工作的要求,全面落实谢部长的传达报告和讲党课时的要求,进一步深化预算制度改革,强化预算管理与监督,要从细微之处入手,从易到难,稳步推进各项财政管理改革工作,通过科学化、精细化管理,提高管理水平,获取管理效益。“十一五”规划纲要涉及国库工作的有5项:国库集中收付制度、政府采购制度、国库现金管理、国债余额管理制度,政府会计改革,作为一个司,有这么多工作写入国家“十一五”规划纲要,我们既感到无比光荣,又感到极大的责任与压力。未来五年至十年,我们要在社会主义市场经济下公共财政体制的目标框架规范下,努力把我国财政国库管理制度建成科学规范、高效透明、运行流畅、具有中国特色的现代财政国库管理制度。这是我们贯彻落实科学发展观的历史责任和崇高使命。

二、全面深化国库集中收付制度改革

根据2001年国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》要求,国库集中收付制度改革的主要内容是建立以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库制度,就是使收入直达国库,支出直接支付到商品和劳务供应者或收款人,减少中间环节,防止挤占和挪用财政资金,从源头上规范预算单位财务收支行为。几年来,改革的范围不断扩大,取得显著成效,不仅受到党中央、全国人大、国务院,以及地方各级党委、政府的高度重视,也得到了中央预算部门的好评。有的部门认为:由于国库集中支付制度的设计和各项制度、办法的约束,使得资金申请、支用全过程都处在不同部门、单位的监控之下,中间各个环节见不到钱,减少了直接接触资金的机会,从客观上减少了出现违规的条件。有的部门认为:通过对重点业务进行跟踪,促使预算单位严格执行预算和各项财经法规,从而有效地保证了财政资金的安全性,防止了违规支付的发生。有的部门认为:国库集中支付改革,使财务工作规范于平时,内部制约机制强化,不再为审计而手忙脚乱,更有利于财务管理形成良性运转。

当前,深入贯彻十七大精神,落实中央纪委关于继续深化国库集中收付制度的要求,这项改革要按照总体规划,分步实施的原则,继续深入推进。一是规范预算执行中的资金支付行为,深化完善国库集中支付改革。2008年,中央部门所有基层预算单位都要实施国库集中支付改革,并将改革的资金范围扩大到政府性基金;省级和地市级将改革实施到本级所有基层预算单位,并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入改革范围;积极推进县级国库集中支付改革,并将改革向乡镇延伸。2012年前,所有预算单位都实施国库集中支付改革,所有财政资金都纳入改革范围。二是规范中央与地方专项资金支付行为,建立专项转移支付资金拨付监督体系和运行机制。制定《中央补助地方专项资金国库集中支付管理办法》,逐步扩大专项资金国库集中支付试点,将社会关注的重要专项资金纳入试点,建立新型专项资金拨付运行机制。改进专项资金拨付动态监控管理,将中央和地方承担的专项资金一并纳入动态监控管理,探索建立新型的专项资金拨付监督体系。三是进一步规范预算单位财政授权支付行为,加快推广公务卡制度。2008年,在部分中央预算单位试点基础上,扩大试点范围,所有中央预算单位要全面推行。加大力度指导地方按照规范化要求推进公务卡试点,力争2008年省级全面实施。力争2010年前,在全国建立起比较完善的公务卡管理制度,在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推行公务卡管理,并在有条件的县推广使用公务卡。四是规范财政收入征收行为,全面推进收入收缴管理改革。在非税收入收缴方面,2008年,抓紧出台《政府非税收入收缴管理办法》和《中央级政府非税收入收缴管理实施办法》;加大非税收入收缴改革实施力度,力争在2008年使中央所有有非税收入的部门实施非税收入收缴改革。推动省级非税收入收缴改革向纵深发展,逐步将改革的资金范围扩大到所有非税收入。推动地市和县级财政部门按照财政国库管理制度改革方案实施非税收入收缴改革,并不断扩大改革范围,深化改革级次,完善收缴程序。力争2012年前,所有有非税收入的预算单位都实施改革,并将改革推进到所有非税收入种类。在税收收入收缴方面,2008年,扩大财税库银税收收入电子缴库横向联网试点范围,做好横向联网宣传培训,确保试点工作顺利进行。力争在2010年之前使横向联网工作在全国全面展开。

三、继续推进政府采购制度改革

政府采购制度改革是财政支出管理改革的一项重要内容。2003年1月1日,《政府采购法》实施,标志着政府采购制度改革试点结束,改革进入新的发展阶段,即由追求节约资金、促进源头治腐,转为兼顾节约资金、促进源头治腐和发挥政策功能三个目标,并步入法制化建设阶段。一是进一步健全制度体系。按照全面贯彻落实《政府采购法》的要求,加大规章制度建设力度,从解决突出问题和深化改革两方面着手完善政府采购制度体系。针对政府采购制度操作执行中反映的突出问题,研究制定有关规章制度,加强透明度建设和规范化管理。制定发布《政府采购非招标方式管理办法》和政府采购格式文本等制度办法。二是确保政府采购规模持续稳定增长。从深度和广度上扩大政府采购实施范围,努力做到法律规定范围的政府采购项目应采尽采。完善政府采购预算编制管理,强化预算约束。加大工作力度将关系广大群众利益的项目纳入政府采购范围。三是规范采购行为,不断提高采购监管、操作质量和水平。建立和完善财政部门、集中采购机构、采购人职责清晰、运转协调的工作机制。加大对政府采购工作中各重要工作环节的规范化管理力度,重点加强操作执行环节的监督管理。在信息发布、采购评审、专家管理、代理机构资格认定和供应商投诉处理等方面,力争取得突破性成效。四是切实发挥政府采购政策功能。进一步研究制定促进自主创新、保护国家信息安全等政府采购政策,确保政府采购促进节能、环保、自主创新等政策的实施,实行跟踪问效,及时研究解决政策实施中遇到的问题。完善强制采购节能产品规定,继续研究制定政府采购国货认定标准。五是研究推进电子化政府采购。研究制定电子化政府采购发展规划,涉及全国统一电子化政府采购系统平台框架,并进行相关项目试点。统一规划全国电子化政府采购交易平台,研究制定全国电子化政府采购发展规划和相关管理实施办法,使政府采购的实施更加规范和透明。六是着重做好我国加入WTO政府采购协议(简称GPA)谈判相关工作。积极应对美国、欧盟对我国加入GPA的要求,认真组织研究GPA国际规则和相关政策,维护国家利益,切实做好启动GPA谈判的各项准备工作,包括建立和完善GPA工作机制、科学制定出价清单、研究提出国内配套改革措施,以及深入开展GPA知识宣传和培训等。

四、进一步加强预算执行分析与管理    

  预算执行管理是政府预算实施的关键环节,加强预算执行管理,直接关系到全面建设小康社会宏伟目标的贯彻落实,直接关系到政府公共服务水平和财政管理水平。按照深化预算制度改革,强化预算管理与监督的要求,大力推进财政管理科学化、精细化,逐步建立完善的预算执行分析与管理机制。一是进一步做好预算执行分析工作。跟踪分析国家宏观调控和重大财税政策调整对财政收支的影响,提出建设性意见和切实可行措施建议;认真研究财政收入增长变化规律,准确判断财政经济形势变化趋势;加强与税务、海关、人民银行、统计等部门的协作,充分利用财税库银横向联网共享的税收收入明细信息,对税收收入作深度分析。二是健全国库单一账户体系。进一步加强和规范预算单位实有资金账户管理,逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系,实行动态监控管理;进一步加强财政资金专户管理,按照“规范、统一、高效、精简”的原则设置财政资金专户。三是改进和加强总预算会计工作。广泛深入研究总预算会计核算和反映的问题,更好地履行总预算会计服务职能、监督职能和协调职能;继续强化总预算会计岗位责任制和内部制约机制,确保财政资金管理与核算安全、规范、高效;扎实做好日常资金拨付、调度管理、库款收支预测和分析等基础性工作,努力提高资金调度管理水平。四是加强决算管理工作。按照政府收支分类改革的要求,做好财政决算编审工作,确保收支科目改革前后财政决算工作平稳过渡;细化和完善新的财政决算报表体系;研究制定《部门决算编审工作规程》,完善部门决算工作制度,建立顺畅的部门决算工作协作机制,完善部门决算报表体系;加强财政决算和部门决算数据的分析利用,为进一步提高预算编制和执行管理水平提供参考依据。

五、建立健全预算执行动态监控新机制

预算执行动态监控机制是提高财政资金安全性、规范性和有效性,进一步强化公共财政的管理和监督职能的重要措施。2001年国库集中收付制度改革实施后,我司已经初步建立起财政资金支付的实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的运作机制。财政部门可以通过信息系统实时监控资金支付全过程,及时发现违规问题和反映异常情况,并逐渐形成了一种很强的威慑作用,预算单位规范使用资金的意识明显增强,违规行为明显减少,违规金额和违规比例保持“双下降”。违规比例由2002年为4.16%下降到2006年的0.22%。2007年以来,通过加大对预算执行中重点问题监控力度,强化动态监控信息综合分析,健全核查处理结果专报制度,全面提升了动态监控效果。2007年1--10月,核查发现的违规资金比例下降到0.08%,比去年同期下降63.6%,保持连续五年快速下降的态势,动态监控机制从源头上预防和遏制腐败的作用得到充分发挥。下一步要继续完善预算执行监控机制。要树立查处违规问题是成绩,预防违规问题也是成绩的动态监控观念,建立中央监控互动工作机制,将动态监控管理纳入规范化、制度化轨道,成为长效机制。加大对重点问题的监控力度,强化动态监控信息综合分析,健全核查处理结果专报制度,准确反映预算制度和管理中的薄弱环节,全面提升动态监控的效果。研究构建国库集中收付内控体系,防范财政资金风险,保证财政资金运行安全。完善非税收入收缴管理系统的实时监控功能,确保非税收入及时足额入库。

六、继续推进国债市场化改革

我国自1981年恢复发行国债以来,中国国债市场从无到有、从小到大,取得了长足发展,国债品种日益丰富,国债交易不断创新,已经成为中国财政进行国债筹资、各类投资者进行国债投资、金融机构开展资产负债管理以及中央银行实施公开市场操作调控贷币供给的重要场所。2005年12月,十届全国人大常委会第四十次委员长会议审议通过国务院关于实行国债余额管理的建议,决定从2006年开始改国债年度发行额管理为国债余额管理,实现了国债规模管理方式的重大改革,标志着我国国债管理进入历史发展新阶段。在新的发展时期,要继续深化国债市场改革与创新,实现国债市场的全面协调可持续发展。一是加强国债管理法制建设。加快制定出台《中华人民共和国国债发行和兑付条例》,及时修订国债登记托管办法,规范国债管理活动,形成严密高效的国债市场监督管理机制提供法制保障。二是完善国债余额管理制度。逐步增加定期均衡滚动发行短期国债规模,强化国债管理与国库现金管理的协调配合,合理确定国债期限结构,建立完善的国债收益率曲线。进一步提高国债管理透明度,做好每半年向全国人大和社会公众的报告工作。三是促进国债市场向纵深发展。尽快建立国债预发行制度,加强承销团管理、完善招投标规则,推动商业银行进入交易所市场进行国债交易,建立统一互联的国债市场。四是构建我国客观、公允的国债收益率曲线。加快收益率曲线系统研究,制定完善我国国债收益率曲线的可行措施,推进形成公允、真实反映市场利率水平的国债收益率曲线,强化国债在债券市场的利率基准作用。

七、积极稳妥地推进国库现金管理

国库现金管理,是指在确保国库现金支付需要的前提下,以实现国库闲置现金最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。20世纪70年代末,美国率先开展了国库现金管理,随后,其他发达市场经济国家也相继建立了国库现金管理机制。近年来,随着我国国库集中收付制度改革的不断深入,原来大量滞留在预算单位的资金逐步集中到财政国库管理,加上国民经济持续快速发展,财政收入连年大幅增长,使得中央财政国库现金余额一直保持在较高水平。开展国库现金管理,提高财政管理水平和国库现金效益,使“钱能生钱”显得尤为必要和紧迫。2004年底,财政部向国务院上报了《财政部关于开展国库现金管理的请示》,建议尽快开展国库现金管理工作。2006年8月以来,按照国务院批准的请示和国库现金管理制度规定,在确保国库支出需要和国库现金安全的前提下,按照从易到难的原则,稳妥有序地开展国库现金管理工作。先后实施了买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行三项操作,共为中央财政增加净收益(或减少支出)9.3亿元。随着中央国库现金管理全面展开,收益数额将会大幅增加。以目前国库现金余额状况,拿出2000亿元进行滚动操作,预计每年可为财政增加净收益40多亿元。根据近年来财政收支规律判断,国库现金管理的步子还可以再迈大一些,如拿出3000亿元进行滚动操作不会影响正常的财政支付,按不同口径计算,每年可为财政增加净收益约60亿元--80亿元。国库现金管理既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法,也有别于依托预算单位提高财政资金效益的管理方法,而是通过财政部门科学理财,做大财政收入“蛋糕”,使我国财政管理水平迈上了新台阶。按照“十一五”规划纲要关于实行国库现金管理的要求,我们要继续建立健全国库现金管理法律法规体系,使国库现金管理更加制度化、规范化;要提高国库现金流预测能力,建立完善国库现金管理风险控制体系,继续积极稳妥地推进国库现金管理,努力实现国库现金管理工作规范化、透明化、市场化,不断提高国库资金运作水平。

八、研究推进政府会计改革

按照总体规划,先易后难,重点突破,逐步推进改革的原则,总结前期研究成果,深入调查研究,重点做好如下工作:一是研究制定政府会计改革实施方案。政府会计改革实施方案,包括改革的必要性、指导思想和原则、主要内容、配套措施、实施步骤。二是深入研究难点问题,争取在单项领域取得突破。研究适度引入权责发生制问题,研究修订总预算会计制度问题,研究对现行预算会计制度整合问题。三是研究构建政府会计基本准则、政府会计制度体系和政府财务报告制度。在国外政府会计准则比较研究和国内现状研究的基础上,确定政府会计信息的需求,研究起草政府会计基本准则。结合对现行预算会计制度整合的研究,逐步构建政府会计制度体系。研究我国政府财务报告的目标、报告主体、报告主要内容以及报告的编报程序等核心内容,初步构建出我国的政府财务报告制度框架。

九、加强司局机关党的建设和干部队伍建设

十七大报告高度重视加强和改进党的建设,进一步明确了基层党组织的地位和作用。我们要继续发扬国库司创建和谐司局的优良传统,加强基层党的建设和干部队伍建设,创新方法,丰富内容,讲求效果,更好地完成财政国库改革与发展任务。一是加强理想信念教育,努力用科学的理论武装党员干部的头脑。组织党员干部深入学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,学习贯彻中国特色社会主义理论体系。贯彻社会主义核心价值体系建设的基本要求,用马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,教育和引导党员干部特别是司处级领导干部,做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者。二是牢固树立“四个服务”的财政国库服务理念。深刻认识建立现代财政国库管理制度的艰巨性和复杂性,树立“服务领导、服务司局、服务单位、服务群众”的财政国库服务理念。改革方案、规章制度坚持从实践中来,尽可能周全完备;推进工作尽可能细致,遇到难题与部门和单位多沟通、多协调,不断改进和完善管理办法,使用款单位和收款人在规范的基础上,收款和用款更加方便、快捷,体验到改革带来的好处,使参与改革的有关方面的步伐协调一致,共同克服管理过程中遇到的困难。三是促进人的全面发展,构建和谐司局。继续办好“国库论坛”业务讲座。针对当前知识更新快,干部学习热情高的实际,研究制定业务学习计划,坚持每月举办一次业务讲座。主要由司领导、各处处长和业务骨干主讲,培养“一专多能型”干部。业余读书小组要继续开展“精品共赏”活动和专题调研活动,拓宽视野,开拓思路。要创新学习手段,利用现有的国库纵横网、财政国库管理信息网两个内部网站,发挥现代信息技术在理论宣传和业务学习等方面的作用。继续广泛开展业务文体活动,棋牌、篮球、羽毛球、乒乓球、文艺等7个文体小组积极活动起来,吸引大家广泛参与,丰富大家的业余生活。突出文体活动领导带头、群众参与,内容丰富、形式多样,寓教于乐、富有感召力的特点,发挥锻炼身体、陶冶情操、交流感情、加强沟通、增强凝聚力的作用。同时,因势利导,积极创造条件,让全体干部都有发挥作用、施展才能的工作平台,有位有为,使全体干部在财政国库改革实践中都能获得自我实现的成就感和职业自豪感,促进司局内部和谐和干部内心和谐,为构建和谐社会作贡献。四是充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。健全党的组织建设,落实党总支、党支部、党小组分工负责、层层抓落实的党建工作责任制;认真落实 “三会一课”制度,开好党员干部民主生活会;深入开展读书敬业、争先创优活动,对财政国库系统在改革中涌现出来的先进单位和先进个人进行总结和表彰。五是大力加强反腐倡廉建设。根据国库司的业务实际,一方面,按照中央纪委要求,通过推进财政国库管理制度改革,将牵头负责的国库集中收付制度、政府采购制度改革等改革不断推向深入,在预防和治理腐败的实际工作中不断取得新成效。另一方面,高度重视和切实做好本司自身的党风廉政建设。加强廉洁从政教育,牢记全心全意为人民服务的根本宗旨。始终遵循国库司虽然没有什么权力,但也不要制造权力的要求,加强职业道德和职业操守教育,严格按照财政管理法规制度规定的程序办理各项业务。落实党风廉政建设责任制,要求党员干部特别是领导干部在廉政建设中发挥表率作用,切实遵守廉政法规制度,坚持以德为先、以廉为本,自觉抵制腐败行为和社会不良风气的侵蚀。把教育与管理结合起来,把握党员干部在经济和社会交往方面的政策界限,不断加强内部廉政建设,做到警钟长鸣,形成拒腐防变的长效机制。

 

 

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