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张通部长助理在全国财政国库工作会议上的讲话

深入学习实践科学发展观 努力完善现代财政国库管理制度

财政部部长助理  张  通

   

  这次会议的主题是:贯彻落实党的十七大精神,深入学习实践科学发展观,总结近年来财政国库工作,探讨今后一个时期财政国库改革与发展总体思路,部署今年财政国库工作。

  一、近年来财政国库工作简要回顾

  顺应预算管理改革发展的需要,2000年财政部成立了财政国库管理机构。8年过去了,财政国库工作不断创新机制、完善制度,有力促进了公共财政管理改革,取得了重大成就。

  (一)国库集中收付制度改革全面推进。建立国库集中收付制度这项被经合组织称为“财政革命”的改革,是对我国传统财政资金银行账户设置方式和缴拨方式进行的根本性变革。改革从方案设计到分步实施,经过不懈的努力,现已全面推行并不断完善。到2007年底,中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革;全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级,300多个地市,1300多个县(区),超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖一般预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。形成了包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的国库集中支付管理体系。财税库银税收收入电子缴库横向联网稳步实施,有10多个横向联网试点省份已经取得初步成效;中央近50个部门,地方大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县(区)、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。国库集中收付制度改革的成功实施,为建立我国现代财政国库管理制度打下了坚实基础。

  回顾国库集中收付制度改革所走过的8年历程,我们深深地体会到这项改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革,是财政管理的根本性创新,其集中体现为四个方面:一是体现了科学理财和依法理财的观念。国库集中收付制度所确立的一整套管理流程,对预算执行的各环节都有严格的规范化、程序化要求。各单位财政财务管理规范性显著增强,管理水平大幅提高,重分配轻管理的现象明显改变,科学理财、依法理财的观念得到了机制保障。二是增强了财政宏观调控能力。国库现金流量由过去各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理,财政部门资金调度能力发生根本改观,较好地保证了重点支出和预算的正常执行,还为实施国库现金管理、增强财政理财功能、加强财政政策与货币政策的协调实施以及加强宏观调控奠定了基础。三是加强了预算执行过程的监督控制。以国库单一账户体系为基础建立的电子化监控系统,实现了对中央9300多个预算单位用款的零余额账户的每一笔支付交易实时智能化动态监控,从根本上加强了事前和事中监督,创新了财政监控模式。中央财政自2001年建立财政国库动态监控机制以来,预算单位违规比例逐年持续下降,成效十分显著。四是提高了预算执行管理信息的透明度。预算执行信息的生产机制发生了较大变化。在收入收缴方面,税收收入实行财税库银电子缴库横向联网,使得税收收入信息由过去从相关部门汇总获取,改为从纳税环节直接获取;非税收入信息由过去通过各部门层层汇总后获取,改为从缴款环节直接获取。在支出支付方面,由过去对一级部门批发式拨款获取支出信息,改为从各基层预算单位最终付款环节获取。这种预算执行信息生成机制的改变,为预算执行信息的准确性和及时性提供了机制保障,为预算执行的管理和分析提供了可靠的信息基础。

  (二)预算执行、分析和决算管理不断强化。在预算执行方面,为有效解决支出预算执行进度不均衡等问题, 2007年制定发布了《财政部关于加强预算执行管理的通知》,从提高预算编制的科学性、准确性,到预算执行中提高运行效率,以及建立绩效考评和分析报告制度,提出了比较全面的要求。地方积极落实《通知》要求,结合本地实际制定具体实施办法,采取多种行之有效的措施,提高预算到位率,切实提高财政支出的时效性和均衡性,取得了明显效果。在预算执行分析方面,经过几年的努力,预算执行分析报表报送的及时性、准确性大大提高,分析内容向多因素、相关性、政策效应和趋势分析拓展,反映经济和财政运行过程中苗头性、倾向性问题的能力进一步增强,分析报告质量进一步提升,已经成为财政经济决策管理的重要参考依据。在决算管理方面,近几年决算报表编报体系不断完善,决算编审和批复程序不断规范,批复进度不断加快。在此基础上,各级财政部门普遍加强决算数据的分析利用,揭示预算编制和执行中存在的问题,有力地促进了部门预算编制和预算执行管理的改进和完善。

  (三)总预算会计管理基础得到加强。总预算会计管理是现代财政国库管理的基础和核心。总预算会计管理取得的成效表现在以下方面:一是财政资金专户管理得到规范。清理归并一批财政资金专户,实现了对预算单位银行账户的规范管理。目前,已对中央2.1万多个单位的9.4万个账户实行审批管理和年检制度。二是各级财政部门的资金安全防控意识和内部控制机制等进一步强化,建立了科学、严密的总会计业务流程。三是建立了国库现金流量预测系统,资金调度的及时性、准确性和可预见性逐年提高,确保了重点资金及时均衡拨付。四是及时修订完善总预算会计科目,以适应国库集中收付制度改革、政府收支分类改革、津补贴改革、国有资本经营预算管理等财政重大改革的需要。进一步加强和完善了对账制度,确保总预算会计账的真实性、完整性。此外,2003年我国了启动政府会计改革研究。在深入研究分析我国预算会计制度现状,借鉴国际政府会计管理与改革经验的基础上,完成了《我国政府会计战略框架问题研究报告》。目前,正在抓紧制定我国政府会计改革方案,并以国际公共部门会计准则委员会委员国身份,参与国际公共部门会计准则的制定。

  (四)政府采购制度改革不断深化。2003年政府采购法正式实施,标志着政府采购制度改革工作进入新的历史发展时期。目前,政府采购制度框架体系日趋完善,已基本形成以《政府采购法》为核心,4个部长令为基础,包括各重点环节管理和操作办法的政府采购制度体系。政府采购范围和规模不断扩大,资金使用效益不断提高。2002年至2007年政府采购资金年节约率在11%左右。政府采购管采分离成效显著,管理体制初步建立;在促进节能环保、自主创新、相关产业发展等方面取得重大突破,初步实现了从规范行为、提高效益的管理目标向政策目标的转变;依法采购意识普遍增强,公开透明的采购机制逐步形成;监管工作进一步加强。

  (五)国债市场化改革不断推进。几年来,通过合理安排国债期限结构,建立国债收益率曲线,实施国债余额管理,圆满完成了预算筹资,并顺利完成了15500亿元特别国债发行任务。与此同时,着力推进国债市场化改革。组建统一的记账式国债承销团,推出处于国际领先地位的多种价格(混合式)招标方式,发行了储蓄国债(电子式),并积极研究国债预发行交易。 大力推进国债市场统一进程,跨市场发行国债,实施国债跨市场转托管,促进国债二级市场之间交易定价机制的整合和完善。经过不断的探索,已建立起统一互联、结构合理、规范有序、运行高效、功能较为齐全的国债发行市场。

  (六)国库现金管理研究取得重要进展。国库现金管理是现代财政国库管理制度的一项重要职能。开展国库现金管理是财政国库管理制度改革的有机组成部分。2006年经国务院批准,我国开始实施中央国库现金管理,通过定期存款、买回国债等操作,提高了财政资金的使用效益。

  (七)财政国库管理信息化长足发展。在推进财政国库管理改革工作中,国库管理信息系统发挥了强有力的技术保障作用。目前,已建立起比较完善的国库总账系统,统一管理预算指标、用款计划、收支执行等业务数据;已建立起基本的系统控制机制,预算控制计划、计划控制拨款、拨款单信息自动对应,同时辅以对财政资金拨付各环节的信息校验、业务流程控制、权限管理、基础数据管理等一整套复杂的控制规则,形成了较为完善的安全制约机制;已建立起纵横、高速的网络体系,中央财政国库信息系统基本覆盖全国省级财政,并与中央部门和代理银行相连接。信息化手段的应用,提高了国库管理现代化水平。

  (八)财政国库队伍不断壮大。与财政国库管理制度改革进程相适应,财政国库管理机构和职能逐步充实完善。目前,全国财政国库系统干部职工已超过4000人,成为推进国库改革的中坚力量。他们以优秀的综合素质、优质的服务水平、优异的工作业绩赢得各方面尊重,受到各方面好评。有不少国库机构获得全国、省级荣誉称号。

  财政国库工作取得的重大成就,是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,在党中央、国务院和地方各级党委政府的正确领导下取得的;是在各有关部门大力支持下,经过财政国库部门同志锐意进取、大胆创新、扎实工作取得的。在此,我代表财政部向长期默默无闻、埋头苦干、任劳任怨、勇于创新的全国财政国库系统广大干部职工表示崇高的敬意和衷心的感谢!

  在肯定财政国库工作取得成就的同时,我们也必须清醒地看到存在的问题和不足,要充分认识到现代财政国库管理制度改革尚处于起步阶段,还有很长的路要走。目前财政国库工作面临的突出问题主要有:一是法制化进程滞后。改革形成的一整套行之有效的管理制度尚未确立法律地位,对现代国库制度发展的制约越来越严重。二是新机制的科学化、规范化运行与相关配套改革不到位的矛盾日益突出,制约了改革的深化和完善。三是政府采购法律制度体系还不健全,政府采购操作执行环节还存在不规范问题,政府采购监管力度有待进一步加强。四是国债市场化改革尚需继续推进。国债一级市场定价准确性有待进一步提高,国债二级市场发展滞后问题有待解决。此外,地方国库集中收付制度改革进展尚不平衡、国库管理的基础性工作比较薄弱等问题还不同程度地存在。这些问题,我们要认真对待、科学研究,并采取切实可行的措施,逐步加以解决。

  二、当前和今后一个时期财政国库改革与发展总体思路及主要任务

  当前和今后一个时期,财政国库部门要深入学习实践科学发展观,不断深化对科学发展观丰富内涵的认识,把科学发展观落实到财政国库管理工作的各个方面和各个环节。总体思路是全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入实践科学发展观,按照科学化、精细化管理要求,围绕建立规范、高效、透明公共财政的目标,坚持制度创新,坚持科学理财,坚持服务至上,继续深化国库集中收付制度和政府采购制度改革,大力推进国债市场化,推进政府会计改革,稳步实施国库现金管理,进一步强化预算执行管理,巩固总预算会计基础,充分履行控制预算执行、反馈执行信息、有效管理国库现金和政府债务等一系列财政国库管理职能,着力建设有中国特色的现代财政国库管理体系,为加强和完善财政管理、贯彻落实财税政策、实施宏观调控提供手段和保障。按照上述总体思路,当前和今后一个时期要重点做好五个方面工作。

  (一)完善国库集中收付管理体系,健全预算执行管理机制。

  国库集中收付管理是财政部门一项十分重要的基础性工作,直接体现财政科学化、精细化管理水平。把这项基础性工作夯实,需要完善资金运行全过程各个环节的运作机制。一是完善国库集中收缴运行机制。根据“强化税收、清理收费”的要求,积极推进财税库银税收收入电子缴库横向联网,研究推进关税横向联网,到2010年底要全面推行横向联网;加快推进非税收入收缴改革,研究推行电子化缴款,到2012年底,所有执收单位要实行统一的非税收入收缴制度。二是完善国库集中支付运行机制。按照“完善操作,优化流程,提高效率,确保安全”的原则,健全国库集中支付运行机制,提高财政资金运行透明度。加大改革推进力度,到2012年底,所有预算单位、所有财政性资金都要实行国库集中支付制度。加快推行公务卡,到2010年底在全国范围内实行公务卡制度。三是完善专项转移支付资金国库集中支付机制。逐步将具备条件的政府间专项转移支付资金纳入国库集中支付范围,建立健全专项转移支付资金拨付监管新机制,实现资金直达、运行透明、动态监控。四是完善国库资金支付动态监控机制。建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控体系,覆盖各级政府预算执行的全过程。五是完善总预算会计管理制度。强化总预算会计岗位责任制,配备高素质的总预算会计人员,确保财政资金核算的安全、规范、高效。尽快将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理,规范财政资金专户管理,建立资本性账户,丰富和完善国库单一账户体系。六是完善预算执行分析和决算管理。加强和规范预算执行情况分析报告制度,细化和完善决算报表体系,加强财政决算和部门决算数据的分析利用,及时发现并反馈财政管理中存在的问题

  在完善机制的同时,要按照国务院立法计划,研究制定财政资金支付条例,并修订预算法、国家金库管理条例过程中,确立国库集中收付制度的法律地位。

  (二)深化政府采购制度改革,健全政府采购管理体系。

  政府采购管理是财政支出管理的一项重要内容,也是财政宏观调控的一个重要工具。一是完善政府采购制度体系。形成以政府采购法、政府采购法实施条例为核心的政府采购制度体系。二是完善政府采购运行机制。坚持“管采分离”的管理体制,强化集中采购管理,创新投诉处理仲裁机制,规范采购预算编制、采购文件编制、采购流程、专家评审、合同签订和资金支付等管理环节,打造政府采购“阳光工程”。研究制定政府采购从业人员准则和岗位标准,逐步建立政府采购执业资格制度。三是完善政府采购监督机制。加强与监察、审计等部门的配合,对采购需求确定、采购事项审批、采购操作执行、项目评审决策、合同履行验收等环节实施重点监控,建立严格的惩治制度。四是规范政府采购方式。继续扩大政府采购范围和规模,对法律规定应纳入政府采购管理的项目实施政府采购,拓展政府采购政策功能实施的新领域。五是建立全国统一的电子化采购平台。统一规划和建设全国政府采购管理电子交易系统,对政府采购方式审批、交易流程、合同备案、信息统计等实行电子化管理。六是做好政府采购政策的国际协调与合作。开展加入世界贸易组织政府采购协议(GPA)谈判。

  (三)推进国债管理改革与创新,提高国债市场运行效率。

  国债管理不仅具有预算筹资功能,而且是财政政策与货币政策相协调的结合点。一是要完善国债管理法规制度。修订国债登记托管办法,规范国债市场各参与主体的行为,形成高效、严密的国债市场监督管理机制二是要完善国债收益率曲线。在国债余额管理的制度下,定期均衡滚动发行短期国债。继续增大关键期限国债发行力度,合理确定国债期限结构,建立完善的国债收益率曲线强化国债的利率基准作用。进一步加强国债规模统计评价,建立国债风险预警、监控机制,提高国债风险管理水平。三是促进国债市场向纵深发展。建立国债预发行制度,加强国债承销团管理、进一步完善招投标规则,强化国债发行的价格发现功能。积极推动商业银行进入交易所市场进行国债交易,提高国债跨市场转托管效率,实现国债跨市场的实时交易,建立起统一互联、结构合理、基础完善、规范有序、运行高效、功能齐全的国债市场,提高国债市场流动性

  (四)建立国库现金管理制度,提高科学理财水平。

  建立国库现金管理制度,提高国库现金使用效益是财政国库管理制度改革的必然要求和目标。开展国库现金管理总的原则是:积极稳妥、规范操作、先行试点、逐步推广。一是要提高国库现金流预测能力。发挥国库集中支付用款计划和资金支付控制的预测功能,完善国库现金流量预测基础数据库,加强库款变动趋势研究与分析,建立财政收支预测体系。二是建立国库现金管理风险控制体系。研究和防范国库现金管理市场操作过程可能面临的市场风险、信用风险、内控风险等,建立后台负责账务记录与资金清算,中台负责投资风险分析并下达明细操作指令,前台负责具体市场交易的风险管理体系。三是稳妥开展国库现金管理。完善中央国库现金管理制度办法,制定发布地方国库现金管理制度办法。总结商业银行定期存款和买回国债的操作经验,研究实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式,不断提高国库现金管理的市场化运作水平。四是加强与货币政策协调配合。建立与中国人民银行之间的协调机制,实现财政政策与货币政策的有效衔接。

  (五)推进政府会计改革,建立政府会计管理体系。

  推进政府会计改革,建立政府会计制度,符合国际上加强公共财政管理发展的方向,对于推动中国公共财政发展,提升政府公共服务水平具有重要意义。要坚持“总体规划,先易后难,重点突破,逐步推进”的原则推进政府会计改革。一是研究界定政府单位范围将行政单位和公共功能较强的事业单位划为政府单位,作为政府会计核算管理的主体二是研究构建政府会计基本准则。重点研究确定政府会计目标、会计核算基础、会计要素及其确认和计量原则、会计主体、财务会计报告的编制原则以及预算会计与政府会计信息的衔接等。三是研究构建政府会计制度体系。整合现行预算会计制度,扩大核算范围、改革核算基础、增加核算功能,逐步对现行预算会计制度未能核算反映的有关政府资产、负债项目的核算作出明确规定。研究构建政府财务报告制度。重点研究我国政府财务报告的目标、报告主体、报告主要内容以及报告的编报程序等核心内容,构建我国的政府财务报告制度框架。以此为基础,建立政府财务报告对外披露制度,提高财政管理透明度。

  三、2008年财政国库工作

  根据上述总体思路和主要任务,2008年要重点做好以下工作:

  (一)全面深化国库集中支付制度改革。要重点实施和完善政府性基金国库集中支付改革,研究推进国有企业资本经营预算资金、预算外资金实施国库集中支付,建立和完善中央专项转移支付资金国库集中支付相关制度办法,将具备条件的专项转移支付资金纳入国库集中支付范围。地方省和地市级要将改革实施到本级所有基层预算单位,并力争绝大部分县实施和完善改革。

  (二)加快推进和深化非税收入收缴管理制度改革。要继续扩大改革范围,深化改革级次,对收缴改革实施中的难点部门加强管理,争取实现所有中央部门本级和执收单位全部实施非税收入收缴改革。地方省、市、县三级都要按照中央的统一要求深化非税收入收缴改革。要进一步完善收缴程序和相关管理办法,建立统一规范的非税收入收缴体系。要研究制定中央部门所属高等院校非税收入收缴管理办法、中央级政府非税收入退付管理办法,进一步研究电子缴款等收缴方式。

  (三)扩大财税库银税收收入电子缴库横向联网试点,研究推进关税横向联网。要进一步扩大横向联网试点范围,加快信息系统建设,尽快印发财政部门与人民银行国库接口规范,抓紧开发接口软件,实现财政与人民银行国库的税收信息传输。要研究制定商业银行办理税收收入电子缴库业务手续费计费管理办法。加大宣传培训力度,使越来越多的纳税人认识到电子缴税的优越性,逐步实现全面推广电子缴税的目标。要研究推进关税收入电子缴库横向联网,通过建立财政、海关、人民银行、商业银行之间的联网系统,实行关税收入电子缴库,实现财政与海关间的信息共享。

  (四)大力推行公务卡制度。扩大中央预算单位实施公务卡管理试点范围,所有中央一级预算部门要在今年9月底前全部实行公务卡管理。省级一级预算单位要全面推行公务卡管理,并在有条件的市、县逐步推广使用。积极扩大公务卡结算范围,凡具备刷卡条件的,必须使用公务卡;购买机票、定点饭店消费的,要全部使用公务卡,否则财务不予报销。要加大公务卡宣传力度,为全面推行公务卡营造良好的舆论和社会环境。要加大培训力度,确保有关工作人员能够熟练掌握公务卡使用方式。加大协调力度,推动公务卡受理环境的改善。财政部将对各地公务卡推行工作进行督导,确保完成今年的目标任务。

  (五)着力做好预算执行、分析和决算管理工作。要把握预算拨款进度,科学控制财政资金现金流量。建立健全覆盖各级财政预算的事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行动态监控机制。已开展动态监控的,要完善工作制度,研究建立核查情况通报制度,与预算单位建立动态监控互动机制。尚未开展动态监控的,要积极创造条件建立动态监控机制。加强和规范预算执行分析报告制度,加大对财政支出预算执行情况的分析力度,准确把握财政支出走势。进一步细化反映和加快报送地方预算执行信息,逐步实现预算级次细化到基层预算单位,预算科目细化到类、款、项及经济分类,项目支出细化到具体事项。改进财政总决算布置和汇审工作的流程和方法,完善新的财政总决算报表体系和信息系统,增强软件的分析处理能力。加快部门决算批复及数据汇总进度,进一步修订和完善部门决算报表体系,研究拓展部门决算分析思路,开展部门决算真实性核查工作。

  (六)继续推进政府采购制度改革。继续推进制度建设与创新,巩固和扩大政府采购范围和规模,逐步实现法律规定的政府采购项目全部实施政府采购。注重提高采购质量和综合效益,进一步深化和拓展政府采购政策功能,支持和促进节能减排工作。要严格政府采购预算的编制执行管理,优化采购程序,完善“管采分离”的管理体制,加强对集中采购活动的监管,开展全国政府采购执行情况大检查。加快推进电子化政府采购进程。做好我国加入世界贸易组织《政府采购协议》谈判和相关工作。

  (七)进一步提高国债管理水平。要按照国债余额管理和风险管理要求,继续定期滚动均衡发行关键期限国债,合理降低国债筹资成本。要认真研究财政政策与货币政策的密切配合,充分运用好国债工具。要最大限度地提高市场的价格发现能力。推行国债预发行交易,加大国债衍生品的研究力度,满足投资者的投资和避险需求。要科学编制国债收益率曲线,合理确定资本市场定价基准。努力完善国债做市制度,提升市场流动性,增强市场稳定性。健全市场管理机制,进一步提高转贷地方国债资金管理水平。

  (八)稳妥推进国库现金管理。要在保证安全的前提下,继续开展中央财政国库现金管理。要深入研究地方国库现金管理问题,研究制定地方国库现金管理指导意见,做好地方国库现金管理业务培训,确保地方国库现金管理安全、有效、规范。要研究建立国库现金管理预测体系,努力探索建立适合我国国情的国库现金管理制度。

  (九)不断完善财政国库信息系统建设。围绕“金财工程”建设和财政国库管理制度改革的总体目标,要完善系统功能,研究实现预算编制与预算执行的有机衔接,提高系统网络化、自动化水平。进一步完善和推动国库集中支付、非税收入收缴、政府采购、现金管理和债务管理系统集成建设。继续研究政府采购、现金管理和国债系统一体化需求方案。继续完善和改造地方国库支付系统,推进地方财政与人民银行间全电子化业务管理工作。加快财政国库动态监控系统的优化升级,建设成集实时动态监控、财政业务信息集中、综合分析等功能于一体的智能化管理信息系统。

  (十)研究推进政府会计改革。重点是在深入做好政府会计改革相关问题研究基础上,制定政府会计改革总体方案。研究分析我国政府会计改革的难点问题,相应提出解决思路和方案。研究改进现行预算会计制度,整合财政总预算会计制度和预算外资金财政专户会计制度。在政府直接债务管理等事项引入权责发生制,并结合国库集中收付制度和政府收支分类改革,研究将基本建设会计核算内容纳入行政事业单位会计制度,推动政府会计改革在单项领域取得突破。要做好政府会计培训研讨工作,增进相关人员对政府会计的理解和认识,为我国实行政府会计改革奠定基础。

  此外,要扎实做好财政国库管理其他各项基础性工作。在法制建设方面,要研究制定财政资金支付条例及其实施细则,适时修订《国家金库条例》及其实施细则,加快修订《国库券条例》,着手起草《国债法》。在财政总预算会计方面,要加强内部管理制度建设和总预算会计信息化建设,研究制订总预算会计对账管理办法,进一步提高总预算会计工作质量和工作效率。地方要调整和充实各级总预算会计岗位,确保总预算会计工作规范,账务处理完整、准确、及时。在银行账户管理方面,要做好预算单位银行账户审批、年检工作,清理和规范财政资金专户,落实好财政资金专户档案管理制度和年度报告制度,做好国际金融组织贷款项目还贷准备金纳入国库单一账户体系管理相关工作等。

  同志们,当前财政国库管理工作任务很重,改革已经步入关键期,我们要倍加珍惜来之不易的大好局面,深入学习实践科学发展观,开拓创新,求真务实,巩固改革成果,完善改革措施,扩大改革影响,促进改革发展,为建设中国特色现代财政国库制度做出新贡献!

  

 

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娄洪副主任在2007年度地方部门决算会审工作座谈会上的讲话
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