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现代国库管理制度:管理型公共财政的正确选择

国库司 詹静涛

 

公共财政与市场经济发展相适应,有一个从功能型向管理型发展的过程。功能型公共财政作为财政的最基本功能,是在明确政府与市场关系的基础上界定财政职能,确保财政既不缺位也不越位;管理型公共财政是公共财政发展的新阶段,是在功能型公共财政基础上用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公开、透明、高效。现代国库管理制度通过新型的预算执行制度及运作机制,将管理融合于预算执行的各个环节,有利于提高预算执行的透明度,有利于提升财政资金的运行效率和效益,是管理型公共财政的正确选择。

一、现代国库管理制度:财政管理制度的一场革命

传统意义上的国库是指负责办理财政收入收纳、划分、留解和库款支拨的国家金库。随着经济与政府财政活动的日益扩展,现代国库职能逐渐拓展到公共财政管理的诸多方面。从国际货币基金组织(IMF)给出的定义可以看出,国库不单是指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理构成现代国库管理制度的核心内容,三者相互促进,有机一体,与其他国库管理制度共同构成现代国库管理制度,较好地实现了国库的一系列管理职能,是一个科学的财政管理体系。与传统国库相比,现代国库不仅内涵丰富,更重要的是确立新的制度安排和运行机制,创新管理方式和手段,革除传统国库存在的资金分散收付、运行效率和使用效益较低、透明度不高等弊端,实现了财政管理制度的革命。

(一)国库集中收付管理。

国库集中收付管理作为现代国库管理的基本制度,是指通过建立国库单一账户体系,规范财政资金收入和支付运行机制,进而提高预算执行的透明度以及资金运行效率和使用效益的财政管理活动。国库集中收付管理的主要内容一般包括三个方面。一是完善的国库单一账户体系,即财政部门作为接受政府委托负责管理财政资金收支活动的具体承担者,需要依托于国库单一账户体系,统一核算政府财政收支活动,财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库,财政支出通过国库单一账户体系直接支付到收款人,所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是规范的财政资金收付程序和方式,即财政收入按照规范的收入程序和方式直接缴入国库单一账户,财政支出通过规范的资金支付程序和方式将资金直接支付给商品和劳务供应者,在实际支付业务发生前,财政资金余额全部保留在国库单一账户中。三是对财政收支活动实行有效的监控,即财政部门通过引用现代信息技术,对每一笔财政资金收支活动进行实时监控,有效地解决财政资金运行中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题,实现财政资金的安全、规范和高效运行。

国库集中收付管理为现代国库管理制度的建立奠定了基础。国库集中收付管理通过设立设计科学的账户制度和资金收支运行机制,可以提高财政资金运行的透明度,使财政部门在预算执行上程序透明,使每一笔财政资金的支付使用过程透明,保障财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性;可以简化财政资金收付流程,减少资金运行中间环节,提高资金入库和支付效率。更为重要的是,国库集中收付管理还可以使所有尚未支付的财政资金保留在国库单一账户中,统一归于国库管理,实现财政部门对政府现金流的有效控制;同时,财政部门在及时了解国库库款变动和预算执行情况的基础上,通过建立国库现金收支基础数据库、加强财政用款的计划性和选择科学有效的预测方法等一系列措施,能够对未来某一时间段(如美国为9个月、英国为5个月)每日国库现金流量进行滚动预测。财政部门控制政府现金流、实现对国库现金流的准确滚动预测,为开展国库现金管理和加强国债管理与国库库款紧密衔接提供了条件,为实现提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本奠定了基础。

(二)国债管理。

国债管理是在控制国债规模和国债风险的前提下,通过国债发行、兑付、交易等一系列管理活动,长期以最小的成本满足财政筹资需要,同时促进国债市场发展。经济合作与发展组织(OECD)将国债管理的原则归纳为在确保国债按时足额偿还、保证国债市场流动性的同时,定期滚动发行关键期限国债,提高国债管理的定期性和预见性。各国采用的债务管理工具有很多种,其中包括组合发行不同种类的债券。有可流通和不可流通的债券,固定利率、浮动利率和通胀指数债券,短期、中期、长期甚至超长期债券,向机构投资者发行的普通债券和向个人投资者发行的储蓄债券。采用发行、续发行、买回债券、换券等各种融资方式,并根据国库库款预测情况和市场变化对融资额和融资频率适当调整。综合运用官方定价、承购包销、现价发行、价格招标等各种定价机制,面向承销团成员或一级交易商发行国债。适当运用货币掉期、利率掉期、远期等各种衍生融资工具,以实现债务风险与筹资成本的最佳组合。各国对国债规模的控制分为国债发行额管理和国债余额管理两种,国债余额管理又分为国债限额管理和预算差额管理两种。国债限额管理是立法机关为政府发行国债设置一个额度限制,在此限额内,政府自行决定国债发行品种、时间和发行方式;预算差额管理是立法机关每年审批预算赤字或预算盈余,即国债规模的增量或减量,不审批国债的借新还旧部分。

国债管理是现代国库管理制度负债管理职能的重要体现,它与国库现金管理密切配合,可以大大提高资产负债管理的效率和效益。特别在国债余额管理方式下,通过准确预测国库现金流,可以合理安排国债发行时间和节奏,使国债管理和国库库款更好地衔接,尽可能降低国债筹资成本;通过发行1年期以下的短期国债,可以保证财政部每天都有足够的现金余额满足财政支付需要,有效规避可能因国库资金不足造成的财政支付风险,为国库现金管理运作创造了灵活的机制。国债余额管理还可以使债务管理当局更加科学灵活地制定国债发行品种和期限结构,特别是短期国债的大量发行,有利于建立完善的市场收益率曲线,确立国债收益率的市场基准地位,有利于扩展债券市场,促进金融市场的发展和完善,为国库现金管理的市场化运作创造良好的货币市场环境。

(三)国库现金管理。

国库现金管理是在确保国库现金支付需要的前提下,以实现国库闲置现金最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。从国际成熟市场经济国家的做法看,国库现金管理大都是在国库单一账户上保留一个基本稳定的余额,如美国为50亿美元,英国为2亿英镑,以确保正常财政支付需要,超出部分进行市场运作,提高国库资金效益。当出现季节性财政资金缺口时,通过发行1年期以下的短期国债予以弥补,必要时,还可以通过发行期限为几天的现金管理券弥补临时性的资金缺口;当出现长期性财政资金盈余时,通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。在具体操作上,不同国家的做法不尽相同,其中以美国和英国的做法最具有代表性。一是在国库资金归集方式上。美国近1000家商业银行代理征税时将国库资金直接存放在国库商业银行税收与贷款账户(TT&L)中,按比银行间隔夜拆借利率低0.25个百分点的水平收取利息,每天通过国库商业银行账户和国库单一账户的资金划拨,保持国库单一账户余额稳定在50亿美元左右;而英国的国库资金在征收时直接进入国库单一账户,然后对超过国库单一账户目标余额2亿英镑的部分进行市场运作。二是在中央银行介入程度上。美国的国库现金管理由财政部委托美联储进行具体操作,操作指令由财政部商美联储后下达;英国则是由财政部独立制定国库现金管理操作指令和具体操作。三是在操作方式上。美国超过国库单一账户目标余额的短期资金主要通过商业银行定期存款进行操作;而英国除商业银行定期存款外,还大量进行同业拆借、国债回购与逆回购等其它操作方式。

国库现金管理是现代国库管理制度改革的重要特征。从国外国库管理制度改革的经验看,建立现代国库管理制度是一个层层推进、逐步深化的过程。首先是推行国库集中收付管理,建立国库管理的基础性制度,有效加强财政对国库资金的控制,使原来滞留在各预算单位账户的闲置资金集中到国库单一账户,国库现金余额增多。开展国库现金管理,通过一系列财政管理活动实现国库闲置现金最小化和投资收益最大化,对实现科学理财、提高财政管理水平有重要意义。国库现金管理的开展,还可以使国库单一账户上的现金余额保持基本稳定,有利于减少国库库款变化对货币政策的冲击,实现货币政策与财政政策在更高层次上的协调配合。

国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理三位一体,共同构成现代国库管理制度的核心体系。国库集中收付管理奠定了现代国库管理制度的基础,为开展国库现金管理和高效国债管理提供了条件。国债管理,特别是国债余额管理,推进了现代国库管理制度的发展和完善,为开展国库现金管理创造了灵活的机制。国库现金管理实现了现代国库管理制度的高层次目标,通过加强财政自身管理实现科学理财,提高财政资金效益。为此,现代国库管理制度被经济合作与发展组织(OECD)称为财政革命

二、我国财政国库管理制度:从改革试点到全面推行

改革开放以来,我国对财税体制进行了几次重大调整,但2000年以前的财税改革重点是收入分配制度和财政体制,基本没有触及到财政国库管理制度。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,传统国库管理模式已经越来越不适应公共财政发展的要求,迫切需要进行改革。因此,研究建立现代国库管理制度成为我国财政改革与发展的重大课题。

(一)实行国库集中收付改革,奠定了我国现代财政国库管理制度的基础。

长期以来,我国传统财政国库管理制度是以设立多重账户为基础的分散收付制度,财政收入由征收部门通过设立过渡账户收缴,财政支出通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付。在这种制度体制下,财政资金运行效率和使用效益较低,截留、挤占、挪用资金等问题时有发生,并在不同程度上诱发了腐败现象;财政资金运行信息反馈迟缓,难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供决策参数。随着社会主义市场经济体制的不断完善,传统分散收付制度已经越来越不适应公共财政发展的要求,有必要从根本上进行改革。

在广泛借鉴国际先进经验基础上,结合我国具体国情,从2001年起我国开始推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。一是改革账户管理体系。建立科学、可控、集中的国库单一账户体系,改革传统模式下账户分散设置、管理薄弱、监督不力的弊端。二是改革资金收缴方式。建立财政资金新型收缴管理方式,采取直接缴库和集中汇缴方式,将税收收入和非税收入直接缴入国库单一账户或财政专户,改革传统方式下收入透明度低、收入退库不规范、收缴信息滞后等弊端。三是改革资金支付方式。实行财政直接支付和财政授权支付方式,通过国库单一账户体系将资金直接支付给收款人,改革传统以拨作支、层层转拨的资金拨付方式,提高资金的有效性、规范性和安全性。

几年来,我国国库集中收付改革取得重大进展。从国库集中支付改革来看,截至2005年底,已在中央和地方全面推行。2006年向纵深推进,中央部门实施国库集中支付改革的基层预算单位达到5300多个,纳入改革的财政资金总量达到4000多亿元;地方36个省、市、自治区、计划单列市本级,270多个地市,1000多个县(区),共计16万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。从收缴管理改革来看,积极推进财税库行税收收入电子缴库横向联网工作,实行税收收入电子缴库,实现财政、税务、国库间的信息共享机制,提高税款入库效率和透明度,建立健全税收收入收缴管理机制。非税收入收缴管理改革力度加大,范围不断扩大,有非税收入的中央部门均纳入改革范围,其中40多家已正式实施改革;财政部驻各地监察专员办事处征收和监缴的非税收入实施了收缴管理改革。地方收缴管理改革也迈出了较大步伐,有十几个省份使用中央开发的非税收入收缴信息系统实施了改革,其他地方也积极探索了适合本地情况的改革模式。

随着改革的逐步推进,我国国库集中收付制度改革成效显著,为我国现代国库管理制度的建立奠定了基础。一是预算执行监督控制机制实现突破,基本形成了过去无法实现的事前、事中和事后相结合的监控机制,有效发挥了动态监控的威慑作用;二是预算执行管理手段实现创新,预算执行信息的完整性、准确性、及时性大幅度提高,有效增加了预算执行透明度,为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为及时可靠的信息基础;三是财政资金运行效率和效益实现提升,财政资金收缴和支付运行避免了中间环节的层层滞留,大幅度提高了运行效率,国库现金管理、降低财政筹资成本、提高财政资金运行效益提供了必要条件

(二)国债管理的改革创新,推进了我国现代财政国库管理制度的建设

国债市场从无到有,在改革创新中逐步发展壮大。国债发行的市场化程度不断提高,已由1981年恢复发行国债时的行政摊派发展到目前记账式国债全部采用在国债承销团的基础上招标发行,储蓄国债由财政部确定票面利率后通过承销团承购包销发行。国债发行计划的透明度不断加强,关键期限国债的全年发行计划和记账式国债的季度发行计划提前公布,减少了国债发行不确定给市场带来的冲击。而且,记账式国债已经形成从3个月到30年的短、中、长期的国债期限结构,满足投资者的多样化需求。其中1年、3年和7年期记账式国债作为关键期限品种持续滚动发行,增强了市场的流动性,对国债收益率曲线的建立和完善具有重要意义。国债交易方式不断创新,由最初的现券交易、质押式回购交易逐步发展到目前买断式回购交易、远期交易、掉期交易和融券交易等各种交易方式,完善了市场的做空机制。银行间债券市场推出了做市商制度和债券经纪人制度,为活跃二级市场交易、提高二级市场流动性具有重要意义。

全国人大常委会批准2006年开始实行国债余额管理后,从根本上消除了之前实行国债发行额管理带来的诸多弊端,有利于提高我国国债管理水平,促进国债市场健康发展。国债余额管理的实施,既能增强全国人大对政府债务的控制能力,又能增加国债管理的灵活性,有利于形成较为合理的国债品种和期限结构,促进国债的顺利发行和国债市场的发展完善,并为人民银行有效实施公开市场操作提供了便利。在国债余额管理方式下,财政部每半年还要向全国人民代表大会有关专门委员会书面报告一次国债发行、兑付等国债管理活动情况,有利于提高财政管理的透明度,加强财政管理和防范财政风险。国债余额管理的实施,改变了国债发行额管理下经全国人大批准的年度国债发行额在没有特殊情况下必须全额完成的控制方式,增强了国债管理的科学性和灵活性,可以在不突破全国人大规定的国债余额限额的前提下,根据国库库款的预测情况,合理安排国债发行时间和节奏,通过少发债或使用国库资金提前兑付国债等方式,积极调节国库暂时闲置的资金,使国债管理与国库库款更好地衔接。特别是短期国债的大量发行,不仅为开展国库现金管理创造了良好的货币市场环境,还为保证正常财政支付需要的前提下开展国库现金管理创造了灵活的机制。

(三)国库现金管理的开展,促进我国财政国库管理水平迈上新台阶。

推行国库集中收付改革以来,我们一直对国库现金管理进行有益的探索和尝试。2002年发布了国库存款计息有关办法,规定国库存款按人民银行规定的单位活期存款利率计付利息。2003年在记账式国债5期发行工作中,根据国库库款预测情况规定延迟3个月缴款,避免了国库库款的大幅波动。2004年根据国库现金余额大量闲置的情况,提前买回当年到期的三只记账式国债101亿元,减少了国库资金的闲置和国债利息支出。从国库资金放在人民银行无息存款,到按单位活期存款利率计付利息,再到国债发行延迟缴款和提前兑付年内到期国债,为我国规范开展国库现金管理提供了宝贵的经验。

随着国库集中收付改革的不断深入,原来大量滞留在预算单位的资金逐步集中到财政国库管理,加上近几年我国国民经济持续快速发展,财政收入连年大幅增长,使得中央财政国库现金余额一直保持在较高水平。开展国库现金管理,提高财政管理水平和国库现金效益,显得尤为必要和紧迫。而且,随着近年来国债管理的不断改革和创新,国库现金流预测能力的加强,我国开展国库现金管理的条件基本具备。为此,借鉴发达市场经济国家的经验做法,根据我国实际情况,我们设计了具有中国特点的中央国库现金管理模式,即在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下,按照从易到难的原则,稳妥有序地开展国库现金管理工作。先实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式,待取得较多实践经验后,再实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理方式。为确保国库资金安全,在商业银行定期存款中,财政部选择在资产质量好、资金实力强、商业信誉好的国债承销团和公开市场业务一级交易商中的商业银行总行进行存款,并要求商业银行以存款金额120%的可流通国债作为质押。存款期限内,对质押国债的市值变化进行实时监测,并可根据国债市场的变化情况调整质押比例,确保质押足额,保证国库存款的安全,有效地规避了可能因商业银行经营困难等原因给国库存款带来的损失。在买回国债中,国债作为金边债券,完全没有信用风险,财政部买回国债后无论是持有到期或注销,安全性都有绝对的保障。为保证国库资金的流动性和收益性,商业银行定期存款和买回国债都通过公开招标方式进行,存款期限在1年(含1年)以内,买回国债的剩余期限也较短,这既有利于规范操作,符合公开、公平、公正的原则,也可以有效规避期限过长导致流动性下降带来的损失,最大限度地提高国库资金的收益水平。在中央国库现金管理工作中,财政部负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划,经与人民银行协调后下达操作指令,人民银行进行具体操作。同时,财政部与人民银行之间建立定期协调机制,确保财政政策与货币政策的协调配合。

20068月,财政部实施了首次中央国库现金管理买回国债操作,共买回年内到期的三期记账式国债186亿元,扣除人民银行活期存款利息收入后净减少国债利息支出4200多万元。12月实施了3个月期限、数量200亿元的中央国库现金管理商业银行定期存款操作,招标存款利率为2.7%,实际净收益接近1亿元。另外,为加强国债管理和国库现金管理的密切配合,根据实行国债余额管理和国库库款余额较高的情况,在全国人大规定的国债余额限额内,2006年主动减少国债发行325亿元,按目前1年期国债约2%的利率水平计算,净减少国债利息支出4.2亿元。买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行三项操作,在确保国库支付需要和国库现金绝对安全的前提下,共为中央财政增加净收益(或减少支出)5.6亿元。随着中央国库现金管理全面展开,收益数额将会大幅增加。以目前国库现金余额的三分之一规模,约1500亿元进行滚动操作,预计每年可为财政增加净收益约30亿元。根据近年来财政收支规律判断,国库现金管理的步子还可以再迈大一些,如以目前国库现金余额的三分之二规模,约3000亿元进行滚动操作不会影响正常的财政支付,每年可为财政增加净收益约60亿元。即使出现特殊情况,在国债余额管理方式下,也完全可以通过发行1年期以下的短期国债,必要时还可以通过临时发行期限为几天的国库现金管理券来弥补国库现金缺口,保证有足够的库款满足财政支付需要。上述计算的收益是扣除人民银行活期存款利息收入后的净收益,如果考虑到人民银行的全部资本由国家出资,属于国家所有,人民银行每年的净利润需要全部上缴中央财政,亏损则由中央财政拨款弥补。在这种关系下,人民银行给付财政的活期存款利息相当于中央财政的钱从左口袋放入右口袋,不能给中央财政带来实际收益。从这一层面说,3000亿元的国库现金管理滚动操作每年将为财政增加净收益约80亿元。国库现金管理既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法,也有别于依托预算单位提高财政资金效益的管理方法,而是通过财政部门科学理财,做大财政收入蛋糕,使我国财政管理水平迈上了新台阶。

三、我国现代国库管理制度:在创新中不断升华

随着我国财政国库管理制度的逐步建立,革除了传统国库管理制度存在的种种弊端,基本实现了国库内涵从银行国库向财政国库的变化,国库职能从库藏国库(或经收国库)向管理国库的变化,库存资金性质从资金到资本(以钱生钱)的变化。为了更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政发展的新要求,进一步提高财政科学理财和管理水平,需要进一步完善我国财政国库管理制度。根据十一五规划提出的建立现代国库管理制度的目标和方向,下一步我国财政国库管理制度的发展设想是:建立健全财政资金安全、规范和高效运行机制,有效监督控制预算资金运行,完整、准确和及时反馈预算执行信息,科学管理国库现金和政府债务,使现代国库管理制度成为我国构建管理型公共财政体系的基础性制度。

(一)深化国库集中收付制度改革,建立比较完善的国库集中收付运行机制。

完善国库单一账户体系。国库单一账户体系是现代财政国库管理制度运行的基础,是深化国库集中收付制度改革的关键环节。比较完善的国库单一账户体系包括财政部门持有和管理的财政资金和运营财政资金账户、收入收缴及支出支付运营账户、经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特殊用途账户、代保管性质账户。同时,进一步明确各类账户的功能和性质,以及设立程序。确立比较完善的国库单一账户体系后,所有财政性资金都要纳入此体系内规范运行。

完善国库集中支付运行机制。在中央和地方全面推行改革的基础上,要进一步完善财政资金支付运行机制,进一步提高财政资金运行效率和使用效益,力争在2010年之前,使所有预算单位、所有财政资金都实施国库集中支付改革。一是扩大国库集中支付范围,在一般预算资金实施改革的基础上,对离退休经费、政府性基金、预算外资金实行国库集中支付。同时,深化预算单位改革的级次,将改革推进到所有基层预算单位。二是推进中央补助地方专项资金国库集中支付试点。通过总结农村义务教育经费中央专项资金改革试点经验,扩大专项资金试点范围,建立中央补助地方专项资金新型的拨付监督体系。三是充分利用现代支付清算工具,建立公务用卡制度,杜绝现金管理漏洞,进一步提高财政财务管理水平。

完善收入收缴运行机制。在非税收入收缴方面,按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求,将所有非税收入实施收缴管理改革,将改革实施到所有有非税收入的单位。规范和完善财政部驻各地财政监察专员办事处征收非税收入的管理机制,建立规范的中央与地方非税收入收缴管理协调机制。在全面实施改革的基础上,加强非税收入收缴管理监督、分析预测,为提高预算执行分析水平提供条件,并为非税收入资金支付实施国库集中支付提供保障。在税收收入收缴方面,按照财政国库管理制度改革方案的总体要求,通过财政、税务和中国人民银行国库进行联网的技术支撑,加快完善税收收入收缴管理机制的步伐。利用现代信息网络技术手段,推进财税库行税收收入电子缴库横向联网,并进一步实现与海关的横向联网,建立健全财政对税收收入缴库、退库、更正、免抵调、对账业务的监督管理和控制制度;建立健全税收收入信息反馈制度,将财政的税收收入宏观信息建立在微观基础上,在缴库明细信息和纳税单位经济信息获得方面取得突破,实现财政对税收收入信息明细化、深入化,并达到完整、准确、及时的要求。通过完善税收收入收缴管理机制,有效提升财政对预算管理、征缴管理、预算执行分析、国库资金收入分析预测水平。

完善预算执行动态监控机制国库动态监控是在财政国库管理制度改革中建立的,以国库单一账户体系为基础、信息化技术为支撑的新型财政管理监督机制。按照完善现代财政国库管理制度改革进程和预算执行监控功能的要求,要逐步拓展国库动态监控范围,建立和加强财政国库内部监控机制,保障财政国库体系安全运行;将外部监控范围逐步扩大到所有的改革资金和单位,保障财政资金收支规范。完善国库动态监控运行机制,以实时动态监控为重点,通过综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改等手段综合运用,提升国库动态监控水平。建立国库动态监控分析报告制度,对财政国库运行进行综合分析,反映分析预算执行管理存在的问题和成因,为加强和完善预算执行管理提供监督反映机制。通过深化改革,逐步建立和完善我国先进的财政国库动态监控体系。

(二)完善国债余额管理制度,推进国债管理改革与创新。

完善国债余额管理制度,提高国债管理水平。更加科学、合理地进行国债品种结构的设计与管理,合理安排国债期限结构,加大1年期以下短期国债的发行力度,完善国债收益率曲线,确立国债收益率的市场基准地位。提高国债管理的透明度,在做好每半年向全国人大报告国债管理工作情况基础上,充实向社会发布财政部半年度国债管理工作报告的内容,增强财政管理的透明度。加强国债规模的统计评价工作,建立国债风险预警、监控机制,提高国债风险管理水平,有效防范财政风险。

完善国债市场法制建设,推动国债市场的发展和创新。加快修订《国库券条例》和国债登记托管办法,规范国债发行、流通、托管和偿还各环节活动,加强国债市场的法制建设。积极推动商业银行重新进入交易所市场进行国债交易,协调有关机构采用电子化手段提高国债跨市场转托管效率,实现国债跨市场的实时交易,建立统一互联的国债市场。在国债发行方式改革方面,尽快推出国债预发行交易制度,完善国债招投标规则,强化国债发行的价格发现功能,促进国债一、二级市场更好地衔接。

加强国债管理与国库现金管理的密切配合,为规范开展国库现金管理创造条件。按照全国人大规定的国债余额限额,根据国库库款预测情况,合理安排国债发行时间和节奏,继续通过少发债或使用国库资金提前兑付国债等方式,积极调节国库暂时闲置的资金,加强国债管理与国库现金管理的密切配合。同时,根据库款预测情况加大短期国债的发行力度,并可尝试发行国库现金管理券,保证每天都有足够的现金余额满足财政支付需要,为规范开展国库现金管理建立灵活的机制。

(三)规范开展国库现金管理,实现我国国库管理制度的新飞跃。

建立健全国库现金管理法律法规体系,使国库现金管理更加制度化、规范化。在对现行法律法规进行修订和完善的基础上,尽快制定国库现金管理有关条例,改变目前我国国库现金管理的开展主要以国务院批示和部门规章为依据的局面,确立国库现金管理的法律地位。同时,总结中央国库现金管理操作的经验做法,制定地方国库现金管理工作指导意见,指导地方尽快开展国库现金管理操作。

提高国库现金流预测能力,建立完善国库现金管理风险控制体系。继续完善中央财政国库现金流量预测基础数据库,加强库款变动趋势研究与分析,建立财政收支预测体系,尝试按季分周、按周逐日滚动预测国库现金流量,进一步提高国库现金流量预测的准确性。同时,为确保国库资金安全,减少国库现金管理操作风险,按照合理分工和相互制约的原则,进一步明确职责分工,规范操作流程,建立后台负责账务记录与清算,中台负责投资风险分析并下达明细操作指令,前台负责具体市场交易的风险管理体系,确保国库现金管理工作安全高效地开展。

规范开展国库现金管理,提高国库资金运作水平。随着国库现金管理法律法规框架的建立和风险控制体系的完善,在总结商业银行定期存款和买回国债操作经验的基础上,逐步研究实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理操作方式,不断提高国库现金管理的市场化运作水平和收益。同时,在不断提高国库现金流预测能力的基础上,使人民银行国库单一账户上的现金余额保持在一个比较稳定的水平,减少国库库款变化可能给货币政策造成的冲击。并进一步加强国债管理和国库现金管理的密切配合,改变目前一方面有大量国库库款、同时却大量发行国债的尴尬局面,真正规范开展国库现金管理,提高国库资金运作水平。

现代国库管理制度,创新了财政管理,提高了财政运行透明度,实现了科学理财,被称为财政革命,是管理型公共财政的基石。作为经济迅速发展、致力于改革开放和现代化建设的中国,需要与其大国身份相称的公共财政管理和公共服务水平。紧扣未来财政改革与发展的脉搏,推进现代国库管理制度建设,既是完善我国公共财政体系的必然要求,又是财政管理不断深化的路径选择。经过6年的改革实践,国库集中收付制度全面推行,国债余额管理顺利实施,国库现金管理稳步推进,现代国库管理制度框架基本确立,我国财政国库管理已经站在新的起点上。我们将抓住有利时机,加大改革力度,推进制度创新,争取再用510年的时间,把我国财政国库管理制度建成科学规范、高效透明、运行流畅、具有中国特色的现代国库管理制度。

 

                                                                     二00七年

 

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