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财政国库现金管理问题研究

  国库司   詹静涛 林燕 娄洪 王东伟 滕霞光 李春阳

 

现金管理是现代财政国库管理的重要内容。从国际上看,各国开展国库现金管理已经形成较为成功的经验与做法。本文拟对我国实施财政国库现金管理涉及的相关问题,作一初步探讨。

一、我国实施财政国库现金管理的重大意义

财政国库现金是指财政部门尚未支付而暂时闲置在国库单一账户的财政资金。财政国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下,以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动,是财政国库管理的重要组成部分,也简称为国库现金管理。与发达市场经济国家相比,我国国库现金管理比较薄弱,缺乏科学有效的国库现金管理制度和实践经验。开展国库现金管理,对提高国库现金的使用效益,完善财政政策和提高财政管理水平,有效实施政府宏观调控,具有十分重要的意义。

(一)开展国库现金管理,是深化财政国库管理制度改革的需要。

实行国库单一账户制度,所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系,预算单位应支未支的资金以及已实现的财政收入统一集中到国库,是实施国库现金管理的基本前提。根据国务院总体工作部署,自2001年开始,财政部分期分批对中央部门实施了国库集中支付改革。历经五年时间,国库集中收付制度在财政财务管理中的基础性地位基本确立。截至200512月底,中央160多个部门已实施了国库集中支付改革,并将改革实施到所属3300多个基层预算单位,涉及预算资金3700多亿元。中央有非税收入的70多个部门全部纳入改革范围。与此同时,全国36个省级财政、200多个地市以及500多个县实施了国库集中支付改革,10多个省份通过使用中央非税收入收缴系统实施了收入收缴改革。2006年起各地财政专员办征收的三峡工程建设基金、库区建设基金等四项非税收入,也开始实施改革。通过上述国库集中收付制度改革,大量原滞留在预算单位的资金流量逐步集中到财政国库单一账户,国库现金余额明显增加,为实施国库现金管理奠定了基础。随着财政国库管理制度改革不断深化,对国库现金实施有效管理,已成为深化财政国库管理制度改革的迫切要求。

(二)开展国库现金管理,有助于提高国库现金使用效益。

针对各地实施财政国库集中收付制度改革后库款资金不断增加的实际,2002年财政部、中国人民银行发布了《国库存款计付利息管理暂行办法》,规定自200311日起,中央财政和地方财政在人民银行的国库存款,按照活期存款利率计息。由于中国人民银行与财政部实行的是利润上交体制,人民银行各分支行支付给各级地方财政的利息,实际上仍要由中央财政负担。据估计,每年中央财政通过这一方式对地方财政的资金转移有几十亿元。尽管如此,由于地方库款仅按活期利率计付利息,不少地方认为收益率太低,不符合市场经济原则。为此,开展国库现金管理,有利于在国库存款计息基础上,进一步理顺财政部门、人民银行、商业银行之间的关系,提高财政国库现金的使用效益。

(三)开展国库现金管理,有助于加强财政政策与货币政策的协调配合。

近几年来,我国经济增长速度较快,国库存款余额不断增加;但这些国库存款余额未得到有效利用,每年中央财政仍维持了较大的国债发行规模和债务负担。同时,由于短期国债的缺位,财政政策与央行货币政策之间缺少有效配合的实施工具。2006年起,我国原由人大审批国债发生额改为审批国债余额,在既定的国债余额范围内,财政部可根据库款情况,有选择地确定年度内国债发生额及发行期限,这就为国债管理、货币政策以及国库现金管理的有效结合,提供了条件。开展国库现金管理后,财政部可根据国库存款余缺情况,有条件地发行短期国债,提高国债市场流动性,降低国债筹资成本,调节和稳定国库现金流量,并实现与央行货币政策的有效配合。

二、国际上实施国库现金管理的通行做法

英、美、澳大利亚等发达市场经济国家形成了一套比较完善的国库现金管理体系。主要内容包括:

(一)建立国库单一账户体系。建立国库单一账户体系是现金管理的开始。通过国库单一账户体系,将所有财政资金的收支活动都统一集中在这一体系中办理,所有财政资金的现金流量都集中在国库单一账户。政府通过国库单一账户掌握、控制财政资金的现金流量。英国19世纪建立了国库单一账户体系,意大利于1986年开始建立国库单一账户体系,在此基础上,这些国家相继开始对国库现金的管理。通过取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节,实现代理商业银行在当日营业终了与国库单一账户及时清算,将闲置现金余额统一集中在国库管理,提高了预算资金运行效率,增强了财政对预算资金的控制权。

(二)增强财政收支活动的计划性。各国建立国库单一账户体系后,普遍加强了对财政资金收支活动计划性的管理。不少国家规定,财政收入的代理银行应及时将收入上缴国库单一账户,并鼓励各预算单位按期交纳大额款项,对上缴收入不及时的单位予以处罚等等。支出方面,要求预算单位根据实际情况,报送和提供比较准确的用款计划,只有实际支付时才予以支付。如澳大利亚,对预算单位实行严格的用款计划管理,改变各部门使用资金上的无序性,要求各单位按既定计划申请用款,保证库款资金流量的均衡,为现金管理打下基础。

(三)准确预测国库现金流量。现金流量预测是实施有效的现金管理的基础,包括收入预测和支出用款预测两部分。收入预测针对各种税收以及其他收费等政府各项财政收入;支出预测主要针对预算单位用款计划、国债还本付息等各项支出。为准确预测国库资金现金流量,各国都建立了国库现金收支基础数据库,选择科学有效的预测方法,按一定时段对国库现金流量进行滚动预测,不断减少预测误差,为实施国库现金管理创造条件。英国现金流量预测水平很高,财政部通过对国库资金收支变化的历史性数据进行统计分析,寻找资金波动规律,每周向债务管理局提供最新的国库收支预测,准确度很高,与实际执行数误差通常在1000万英镑左右,对现金管理决策发挥了重要作用。

(四)采取适当方式实施现金管理。在保留最低国库存款余额以备紧急支付前提下,各国都根据国情,采用适当方式,对闲置库款资金余额进行运作,具体方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。美国国库的现金存款额度为50亿美元,超过部分由财政部存放在近1000家存款机构,以获取更多收益。英国保留2亿英镑的最低国库存款余额的部分,对超出国库现金余额,采取多种市场投融资方式进行管理。

(五)国库现金管理实现与货币政策、国债管理的有效配合。

各国在现金管理过程中,都强调现金管理必须与货币政策、国债管理相配合。一方面,现金管理要与央行货币政策保持一致,不能影响货币政策。这是一条基本原则。各国都强调政府是市场价格的接受者(Price Taker),政府现金管理不能影响市场利率。如英国债务管理局提出,要在“保持与中央银行货币政策一致”前提下,以最有效方式实施国库现金管理。另一方面,现金管理要紧密结合国债管理开展。根据国库现金管理的实际需要,各国都不同程度地滚动发行一些短期国债,形成国库现金管理与国债管理的有效配合机制。

三、国库现金的运作模式

主要市场经济国家除了保留必要的库底资金外,其余资金都进行运作。各国来看,主要有两种运作模式:

(一)美国模式:商业银行存款

美国、德国和加拿大等国家采取在商业银行开设存款账户的方式。以美国为例。目前,美国财政部在央行账户的日终现金余额,基本保持在50亿美元左右,其余大量现金则存入几家大型商业银行的“税收与贷款账户”,税收收入也直接进入这一账户。根据每天国库收支预测,当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时,财政部在当天或次日上午11点前,从商业银行的“税收与贷款”账户调入现金补足;当央行账户日终现金余额高于50亿美元时,财政部就将多余现金转入这一账户赚取利息。对这一账户上的现金,由于商业银行要支付大量利息,同时要提交足额的优质金融工具作为抵押品,为此商业银行通常与财政部商定,这一账户上的现金不能超过某一限额。

(二)英国模式:货币市场运作

英国、法国、荷兰和葡萄牙等国家采取这种模式。以英国为例。英国财政部只在英格兰银行开设存款账户,目前日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测,若央行账户日终余额低于2亿英镑时,英国债务管理局在发行短期债券外,卖出或回购[①]所持有的金融工具,筹集国库所需现金。若央行账户日终现金余额高于2亿英镑时,则买入或回售(Reverse Repo[②]优质金融工具,赚取利息收入。为充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性,保证国库支出需要,英国债务管理局要求回购或回售交易应提交充足的优质金融工具作为抵押。

四、我国开展国库现金管理面临的几个问题

我国近期实施国库现金管理主要面临问题,相关考虑如下:

(一)关于实施国库现金管理的职能部门

从我国实际情况考虑,财政部是实施国库现金管理的职能部门。一方面,从资金管理权看,财政部代表政府管理国库资金,是库款资金管理的主体。国库现金管理是财政部为提高资金效益,降低政府筹资成本,采取一定方式对沉淀在人行国库的库款资金进行的管理。实施现金管理后,财政部对库款资金的安全性负责,也对其保值增值负责。另一方面,从国库现金管理内涵上看,实施国库现金管理更多体现出财政管理的内容。第一,实施现金管理的前提是实行国库单一账户制度,即通过国库集中收付,税收和非税收入等财政资金直接缴入国库,不再停留预算单位的收入过渡户;财政资金未支付到收款人之前,所有资金余额也保留在国库,保证所有库款资金统一集中到国库。主要市场经济国家普遍是在实施国库单一账户制度,集中库款资金后,再逐步开展国库现金管理的。第二,国库现金管理针对暂时闲置的库底资金进行,如何确定财政库底资金,需要做好财政收支现金流量预测工作。此项工作属财政管理范畴。第三,实施国库现金管理,需要有相对稳定的库底资金。除了保持稳定、均衡的财政收入入库外,还需要及时掌握、控制预算单位的用款需求,以保持稳定的现金流量,这些也属于财政管理的范畴。第四,实施国库现金管理后,动用库款闲置资金,可减少国债发行规模,如何实现国债管理政策与国库现金管理有效结合,也属于财政政策的内容。

从性质与职能上看,中国人民银行是财政库款的开户银行,其国库部门的主要职责是根据《国家金库条例》有关规定具体办理库款的收纳、会计账务核算业务,并依据财政部门支付指令,办理国库资金支拨业务。除此之外,中国人民银行不能对财政国库库款进行任何其他操作。当然,考虑财政部与央行的政策协调配合及其办理库款支拨的手续等因素,中国人民银行可参与国库现金管理,但不能作为国库现金管理的职能部门。总的来说,财政部门作为财政资金(含国库资金)管理的职能部门,应当负责财政国库现金管理工作。

(二)关于现金管理操作方式

借鉴发达市场经济国家国库现金管理经验,根据我国目前货币市场和债券市场发展不够完善的实际情况,在确保国库支出需要和国库现金安全的前提下,我国可按照从易到难的原则,在保证资金安全基础上,稳妥有序地开展国库现金管理。具体运作方式,可参考采取美国模式及英国模式兼而有之的方式,考虑在人民银行国库账户上保持一个相对稳定的现金余额,其余现金存入商业银行账户或实施市场运作。初期建议可先实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式,条件成熟后,采取发行短期债券等方式实行市场运作,实现较高的现金管理收益。

1.商业银行定期存款。为确保国库资金安全,通过招投标程序,由财政部选择几家资产质量好、资金实力强、商业信誉好的商业银行进行定期存款,存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测情况确定,存款利率可采取竞争招标形式确定。实行定期存款的,应要求商业银行提交等额国债作为抵押。

2.买回国债。鉴于目前库款余额较多的实际,可利用暂时闲置的国库现金,买回跨年度且剩余期限较短的国债,予以注销或持有到期,降低债务成本,并可改善国债期限结构,提高国债市场流动性。买回国债操作,不应对货币政策和债券市场产生影响,要按照市场方式运作,使市场机制在国债买卖过程中发挥主导作用。

3.定期发行短期债券。结合现金管理需要,条件成熟后,有选择地定期、滚动发行一些短期债券,为现金管理操作提供有效的工具。定期发行短期债券,也有助于调整国债期限结构,改变目前我国中长期债券占据主导地位的局面,提高国债市场流动性,为现金管理的市场化操作创造条件。

(三)关于与货币政策、国债政策的协调

我国实行现金管理初期,采取定期存款等操作方式,对货币政策影响不大。按照市场化操作后,现金管理应考虑不能影响央行的货币政策。财政部每一笔大的财政资金收支、每一笔大的现金管理操作,应及时与央行交换信息。鉴于目前库款资金较多的实际,当务之急应将现金管理与国债政策紧密结合起来,根据库款余缺情况,有选择地发行国债。2006年起,经人大批准同意,我国开始实施国债余额管理,改变了原带有计划经济色彩的国债发生额管理的方式。实行国债余额管理后,财政部可根据国库存款余额情况,灵活确定发行国债时间和年内各期发生额,这也为顺利实施国库现金管理创造了条件。我国国债管理与现金管理权都在财政部,这也从另一个角度有助于实现国债政策与现金管理间的协调配合。

五、我国实行财政现金管理相关配套工作

实施现金管理,还要重点需做好以下配套工作:

(一)继续深化国库集中收付制度改革

深化国库集中收付制度改革,集中国库现金流量,有助于为现金管理创造基础条件。在2005年全面推行国库集中收付制度改革基础上,2006年及今后要继续推进改革。中央部门要进一步深化实施改革预算单位级次,扩大改革资金范围,逐步将包括预算外资金在内的所有财政性资金实施改革。同时,中央级有非税收入的预算单位全面推行改革,逐步将改革范围扩大到所有非税收入;积极推进财税库横向联网,加快税款入库速度,实现税款资金当日入库。

(二)细化预算单位用款计划编制

目前,我国很多三级或以下预算单位的预算还是由上级单位代编,预算编制不准、不细的情况比较普遍。实施国库集中支付改革后,改革部门开始编制用款计划,但用款计划编制不科学、不准确的矛盾也很突出;而且目前各单位编制的还只是分月的用款计划。为更好地预测国库现金流量,今后还要进一步细化预算单位用款计划编制,不仅要能准确地编制分月的用款计划,还要编制日用款计划,这对我国的预算编制改革以及对预算单位的财务管理水平都提出了较高的要求。

(三)建立动态、科学的财政收支预测系统

准确预测国库现金收支流量和国库现金余额,对实行现金余额管理,非常必要。目前,我国的财政收支预测体系还未建立起来,离国际先进做法还有不小差距。尽管近年来中央财政在国库资金收支数据管理上有所发展,也尝试实施了现金流量预测,但总体上还有很长的路要走。下一步工作,要在整理、分析历年来财政收支信息基础上,建立相关模型,运用数理分析等方法,对财政收支变动以及库款余额变动的短期、中期及长期趋势进行分析,从中找出库款余额变动的基本规律。同时,结合各部门预算以及按进度用款等的实际用款需求,研究确定用于保证部门正常用款需要的日均最低库款余额。在预测顺序上,先从预测一个月后的用款需求和库款余额开始,以后逐步延长预测期限,逐步预测两个月后、三个月后、半年以至一年后的部门用款需求和库款余额,不断提高库款余额预测的准确度。

    (四)研究建立现金管理的专门机构

实施现金管理比较成熟的市场化国家,一般都设立专门机构负责现金管理。这些机构有的为隶属于财政部的独立机构,有的是财政部内部机构,有的还兼有债务管理的职能。如英国设立了债务管理办公室(DMO),隶属财政部(为独立机构),同时负责债务管理和现金管理。美国在财政部设立了债务管理办公室和现金管理办公室,澳大利亚也在财政部下设立独立的债务管理办公室,巴西在财政部内设立债务管理办公室,专门负责债务管理和现金管理。意大利在财政部内设一个部门,负责国库现金管理,比利时、荷兰和法国都设立隶属于财政部的独立机构,负责国库现金管理。我国国库现金进入一定阶段后,将涉及现金流量预测、现金管理运作以及风险管理等相关工作,也需要有专门机构负责。从国际通行做法上看,在财政部下设独立机构或者内设机构专门负责现金管理,较为现实可行;同时,为避免现金管理与货币政策、国债管理发生冲突,该机构应与财政部、人民银行建立有效的联系协调机制。

(五)建立健全相关法律法规制度

实施国库现金管理的市场经济国家,不少都颁布了相关的法律、法案,明确现金管理过程中财政部、中央银行以及现金管理部门的相关职责界定、风险控制管理,还有的还对现金管理具体操作方式进行了规定。目前,我国尚没有这一方面的法律法规,为有效规避现金管理过程中的风险问题,理顺各方关系,需加快研究建立现金管理过程中的法律、法规和操作规程。同时,条件成熟后,也需加快研究修订现行《国家金库条例》及其《实施细则》以及《预算法》等法律法规。

 

                                                                                                       二00六年

 

 

 

 

 

 



[]回购(Repo)是指暂时卖出优质金融工具并放弃所有权,待约定时间过后再按既定价格购回并收回所有权

[]回售也叫逆回购,是指债务管理局暂时买入优质金融工具并拥有所有权,待约定时间过后再按既定价格售出并放弃所有权。

 

 

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