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现代财政国库管理制度理论与实践

  国库司      詹静涛

 

现代财政国库管理制度,是市场经济国家财政国库管理的基本制度,也是我国国库集中收付制度改革的目标取向。现代财政国库管理制度的主要内容就是建立以国库单一账户为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度。从2001年开始,中央和地方政府大力推进财政国库管理制度改革,至200511, 中央级所有预算部门,地方所有省、自治区、直辖市和计划单列市,都已实施了国库集中支付改革,基本实现了国务院确定的全面推行财政国库管理制度改革的目标。这项改革在实践上已取得显著的成效,但对财政国库管理制度的基本内涵、以什么作为理论基础,以及这些理论在我国财政国库管理实践中是如何应用的,我们还缺乏深入研究。因此,对财政国库管理制度改革作些理性思考,研究探讨改革理论与实践结合这个问题,对下一步继续深化和完善财政国库管理制度改革会有所裨益。

一、现代财政国库管理制度的主要内容

研究现代财政国库管理制度,首先要搞清楚什么是现代财政国库管理制度,其职能定位、主要内容和基本特征有哪些。

(一)现代财政国库的职能定位

目前国际上对国库职能的定位,一般采用国际货币基金组织(IMF)的定义,即国库不单是指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义,从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来,赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为:第一,财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现;第二,财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作,而是一系列管理职能的集中体现;第三,财政国库重在控制预算执行,要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行;第四,财政部门要对政府资产和负债实施管理,要提高政府资产和负债的管理效率。财政国库职能定位的上述四方面内涵,代表着当前各国现代财政国库管理的发展方向,也是丰富与完善现代财政国库职能的基础。

(二)现代财政国库管理制度的主要内容

基于现代财政国库重在“管理”的职能定位,国际上又将现代财政国库管理制度称为“国库单一账户制度(TSA,美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何,从主要内容上看,现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度,主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。

(三)现代财政国库管理制度的基本特征

对现代财政国库管理制度的基本特征,国际上基本形成了共识,这就是以国际货币基金组织为代表的标准,即:效益、透明、监控。

所谓效益,是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面:一是通过制度设计,简化资金收付流程,减少资金收付中间环节,提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量,使国库资金保值增值,提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合,降低国债筹资成本,提高国债发行效益。传统体制下,我国对财政资金效益重视不够,账户分散重复设置而且资金分散、层层支付,导致财政资金使用效益不高、运转效率低下。提出建立公共财政体制以来,特别是实行国库集中收付制度改革后,我们提升了效益的观念,重视资金的使用效益问题。一方面,通过国库集中收付,加快财政资金入库速度和支付效率,加速了资金周转,减少了资金在途时间,按照货币时间价值计算,相对提高了资金的使用效益。另一方面,计划通过实施国库现金管理,增加财政收益。

所谓透明,就是提高透明度,政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源,因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况,包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而言,重要的提高财政资金收支过程中的透明度,以促进政府公共服务的市场化发展,让每一笔钱都花在“阳光”下。目前主要强调两方面的透明:一是财政部门在预算执行上程序透明,预算指标的下达、用款计划和授权支付额度的审批下达以及用款申请的审核支付,不仅在制度上做出规定,而且在运作机制和技术手段上都必须按照规范的程序进行。二是预算部门及预算单位资金支付使用过程透明,财政部门通过信息系统掌握财政资金每一笔支付记录。此外,还应包括政府预算执行对社会公众的透明度,以增强社会公众对政府行为活动的监督。

所谓监控,是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统,对所有财政资金的收付活动进行动态监控,对违规或不规范操作进行及时核查处理,强化预算执行,保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后,建立了预算执行的动态监控系统,财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况,每一笔资金活动的详细信息,如谁付款、从哪个账户付款、什么账号、哪个开户行、支付金额多大、用途如何、列支什么预算科目、收款人是谁、收款人银行、收款人账号、资金以支付方式支付、什么方式结算、什么时间结算等都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息,而且对违规或不规范活动进行预警,及时发现疑点和问题,重大问题立即核查,能够在较短的时间内纠正或解决。

根据现代国库管理制度的基本特征,国际上衡量国库管理水平的指标主要有两个:一是国库现金与债务管理的效益,也就是说,是否能够根据宏观经济发展,有效配合财政政策实施,实现对国库现金与债务的高效管理;二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控提供依据。这也是我国现代国库管理制度的目标取向。

二、现代财政国库管理制度的理论基础及其应用

建立现代财政国库管理制度,是财政管理制度的一次重大创新。研究这一制度创新的理论基础,有助于我们更好地理解现代财政国库管理制度,更好地推进改革工作。结合当代经济学的最新研究成果,建立现代财政国库管理制度主要有四大理论基础:一是公共财政理论;二是委托—代理理论与信息不对称理论;三是博弈理论;四是新制度经济学中的制度变迁理论。

(一)公共财政理论及其应用

公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提,是要明确界定政府与市场关系。也就是说,公共财政的第一层含义,是在明确政府与市场关系基础上界定财政职能,财政应该做什么,不应该做什么,要认识清楚。财政要有所为,有所不为。凡是市场机制能够有效解决的,财政就不能越位;对满足社会需要必须由政府提供的公共服务,财政就不能缺位这是第一层面的问题,又称为功能型公共财政。在此基础上,公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题,这就是第二个层面的问题,即要用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用中的公开、透明,保证财政资金的高效使用。从这一层面上理解的公共财政,又称为管理型公共财政。一般来讲,预算资金分配属于功能型公共财政范畴,预算执行属于管理型公共财政的范畴,预算执行管理基于预算资金分配又影响或反作用于预算资金分配。以预算执行管理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框架的重要组成部分。

近几年来,财政部将财政国库管理制度改革列为当前财政改革的重点工作之一,大力推进并取得明显成效。目前,尽管财政国库管理制度改革框架已基本确立,但距离理想目标还有相当大的差距,还需要通过深化改革进一步扩展、丰富、完善,以期在全国范围内建立健全以公共财政理论为指导,以国库单一账户为基础,以国库集中收付为财政资金缴拨主要形式的现代财政国库管理制度。

(二)委托--代理理论与信息不对称理论及其应用

现代财政国库管理改革,也是委托—代理理论以及信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中,处于信息优势的一方称为代理人,处于信息劣势的一方称为委托人。根据经济学假设,委托人和代理人各自有其独立的经济利益。在经济活动中,委托人、代理人都以其自身利益最大化为目标。在信息对称下,即使委托人与代理人目标不一致,代理人行为仍会被觉察,不会造成道德风险,也不会出现逆向选择,不会产生目标背离。当存在信息不对称时,就会产生道德风险,造成目标背离。为减少这种目标背离,一般采取以下方式解决:一是设计一种合理、科学的机制,使得代理人在实现自身利益最大化的同时,也实现委托人利益的最大化。为有效激励代理人,有必要实行激励与惩罚相结合的机制。二是建立公开、透明的信息公开与披露制度,尽可能减少委托方与代理人之间的信息不对称,减少双方间的利益背离。

根据委托—代理理论,财政国库部门代表政府履行受托责任,主要实现三方面的功能:一是控制预算执行;二是高效管理国库现金和债务;三是全面、准确反馈政府收支信息。尽管当前中央和地方各级以控制预算执行、实行国库集中收付制度为重点,取得了很好的改革成效,发挥了财政国库在管理与控制预算执行中的功能和作用,但离财政国库上述职能定位,还存在一定差距。如政府资产和负债还没有得到高效的运作管理,政府收支信息还没有得到全面、准确反映,财政信息透明度不高,以及预算单位用款计划编制过粗,财政国库没有实现严格意义上的预算控制,等等。这些问题的存在,很大程度是信息不对称造成的,需要待我们在今后工作中加强研究,进一步完善财政国库的管理职能,逐步建立和完善现代财政国库管理体系,促使财政资金收付方式更加规范,资金使用更加高效,预算执行更加透明,信息反馈更加快捷,财政监管更加有效。

(三)博弈理论及其应用

博弈论是研究决策主体(个人或单位)的行为发生直接相互作用时候的决策,以及这种决策的均衡问题的理论。也就是说,当一个主体的选择受到其他主体选择的影响,而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡问题。所以,博弈论又可称为对策论。博弈理论在现实生活中广泛存在,国家与国家之间,中央政府与地方政府之间,企业与企业之间,乃至夫妻之间,都存在博弈关系。在财政预算执行管理方面,财政部门与预算单位之间也存在博弈关系。预算单位强调预算支出要满足实际需要,希望自由、灵活地使用预算经费;财政部门要求预算支出要符合规定,要按照批准的预算和相关制度规定支出预算经费。这就产生了相互博弈关系。博弈结果,形成了新的财政资金运行机制:财政部门通过对用款计划和资金拨付的审核及监控,虽然增加了审核监控成本(包括时间),但保证了预算单位按预算和规定使用预算经费;预算单位按财政部门要求使用预算经费,虽然不能自由、灵活地支配预算资金,但可以方便、快捷地使用预算资金,满足工作需要。通过博弈实现双方利益的均衡,即实现所谓的“纳什均衡”。财政部门与预算单位不断的博弈过程,也就是矛盾不断产生又不断解决的过程,推进了制度的创新和完善,最终实现双方利益的最大化。

(四)制度变迁理论及其应用

新制度经济学中的制度变迁理论,是研究导致一项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机会而进行的自发变迁,强制性制度变迁指的是来自政府高层统一法令、强制要求而引起的制度变迁。诱致性制度变迁的动机源于主体间的一致同意原则和经济原则,是制度变迁中富有效率的方式之一,但通过这一制度变迁方式实现改革目标,则会耗时长,进展慢。强制性制度变迁,其优势在于能通过政府强制力,在最短时间内快速推进制度变迁,降低制度变迁成本。

我国推进财政国库管理制度改革,应该是强制性和诱致性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面推进的现代财政国库管理制度改革,是在党中央、国务院统一领导下,自上而下大力推动的一项改革,属于强制性制度变迁的范畴这一强制性制度变迁,主要有以下特点:一是高层重视。党中央、国务院高度重视财政国库管理制度改革工作。党中央将其作为加强党风廉政建设,从源头上防范、治理腐败的重要方面,国务院将其作为建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制的重要措施,共同要求推动这项工作。这是全面推动这一强制性制度变迁的政治保障。二是要求明确。国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》中明确要求“十五”期间要全面推行国库集中收付制度。2001年底至2005年,中央先后下发了十多个文件,对全面推进财政国库管理制度改革提出了明确的具体要求。216日温总理在国务院第三次廉政工作会议上进一步提出,2005年要全面推行国库集中收付制度。来自高层领导明确、统一的政令要求,这是顺利推进这一强制性制度变迁的原动力。三是行动迅速。从2001年改革试点开始,历经五年时间,全国各地大力推进财政国库管理制度改革,形成了改革的不可逆转之势,目前,中央以及36个省市区都全面实施了改革,改革还进一步推进到200多个地市和500多个县。从上述情形来看,这项改革显现出强制性制度变迁的特点。

但另一方面,我们在推进强制性制度变迁过程中也实施了诱致性制度变迁。金人庆部长多次强调,国库集中支付改革不是财政部门革预算部门的命,夺预算部门的权,而是帮助预算部门规范管理。通过规范管理,会更有利于各项事业和工作发展。从主管部门来说,通过实施改革建立新的资金运行机制和信息反馈机制,简化了用款程序,有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来说,改革提高了财政资金运转效率,取消了资金拨付的中间环节,使财政资金由“中转”变为直达,方便了基层预算单位用款,因此也得到了他们的广泛支持和赞同。

三、国库集中收付制度的理论应用及实践

国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度,主要有三个基本特征:一是财政部门统一设立国库单一账户体系,预算单位不设立财政资金存款账户,所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系;财政资金支出由国库单一帐户体系直接支付给商品和劳务供应者或用款单位;财政资金余额只保存在国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。国库单一账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立财政国库动态监控体系等,都积极应用了上述理论,取得了很好的改革成果。

(一)关于国库单一账户体系

根据委托—代理理论,财政部门是接受政府委托,负责管理财政资金的收支活动。因此,所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此,我国国库集中收付制度改革中规定,财政部门统一设立和管理国库单一账户体系,所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。

根据信息不对称理论,这一管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前,预算单位分散开设银行账户,分头管理,资金收缴及使用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称,造成资金使用过程中挪用、管理不规范现象严重,财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度后,财政部门作为财政资金收支管理的代理人,直接负有管理各部门银行账户的职责和权力。在资金支付方面,财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户,账户管理权归属财政部门,代理银行根据协议每日对账户实行清算,保证财政资金支付按照规范化程序操作。在非税收入收缴方面,财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户,根据政府受托责任,该账户由代理银行根据财政部门要求每日清零,资金上交国库。上述根据委托—代理理论设立的国库单一账户体系,有效解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象,提高了财政资金的收付效率。

(二)关于国库集中收付运行机制

财政国库管理制度改革是一项创新,改革不是财政部门集权,而是运用委托—代理理论及博弈理论,理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系,创新国库集中收付运行机制,使得运行主体各司其职,各负其责,提高国库集中收付整体效率。这一运行机制,主要包括三方面内容:一是合理界定三部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作,代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位按照财政部门规定,负责报送用款计划和使用资金。二是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革,改革中确立了预算单位职能“三不变”原则,即不改变预算单位的预算执行主体地位,不改变预算单位的资金使用权,不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。“三不变”原则,实际上是对预算单位的一种制度激励。对预算单位、代理银行违反改革规定的,财政部门会采取适当的方式予以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩罚制度约束下,最终形成合作博弈,共同推动国库集中收付制度改革的顺利进行。三是围绕“三个变化”,创新了资金运行机制。改革主要有三个方面变化:一是银行账户设置改变,通过建立国库单一账户体系,控制了库款资金流量;二是财政资金收支流程改变,通过改变资金缴拨方式,规范资金的收入收缴和支出支付活动;三是管理机制改变,由于账户体系和缴拨方式的改变,预算执行透明度大大提高,强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管理与监督监控。这“三个变化”构建起严密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制,有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题,实现财政资金的安全、规范和高效运行。

(三)关于财政国库动态监控

根据委托—代理理论和信息不对称理论,在政府受托管理财政资金过程中,如果存在信息不对称,行为各方就存在博弈可能,财政资金的安全运行就存在一定风险。为保证财政资金安全、高效运行,保证各方不偏离既定目标,有必要通过动态监控等手段,提高收支活动透明度,减少信息不对称。我国推进国库集中收付改革中,着力建立健全财政动态监控体系,较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题。一是强化了财政部门的受托责任。改革前,财政资金拨付给主管部门后,就脱离了财政部门监督,财政部门也很难控制资金运行过程中的各种风险,近年来审计风暴所反映的各部门出现的各类问题,也多是这方面存在风险,财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革后,强化了财政部门对财政资金的受托管理责任,财政资金由财政部门直接支付到收款人及用款单位,或直接给各基层单位下达授权支付额度,财政部门的受托管理责任得以加强。二是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方式下,一些单位存在资金坐收坐支、延滞入库以至截留、挤占、挪用等问题频繁发生、难以根本杜绝,重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称,预算单位利用信息不对称进行违规操作,谋求利益最大化,财政部门无法及时发现。改革后,财政部门建立动态监控系统,预算单位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下,有效遏制了预算单位因信息不对称导致的违法违规现象的发生。从中央级2001年至2005年集中支付监控情况看,违规金额比例逐年下降。

(四)关于信息生成机制

改革之前,财政资金大多以拨代支,缺乏来自预算单位的预算执行信息,有些预算执行信息来源于一级预算单位,而且是通过纸质报表报送。这样的传递方法,不仅信息来源粗略,信息延伸半径短,而且很难做到完整、及时。在这种管理方式下,财政部门难以掌握真实、全面、系统的信息,财政部门与预算单位信息严重不对称。改革之后,财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息,形成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单位的每一笔交易记录,通过信息网络,实时地传输给财政部门,预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高,预算执行透明度明显增强,有效地促进了财政部门与预算单位之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时可靠的信息基础。

当然,这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计制度下产生的,还不能完整、客观地反映政府部门的财务状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性,国际上开始研究政府会计改革问题,从20世纪80年代以来,陆续有近20个国家政府会计实行了不同程度地权责发生制改革,包括澳大利亚、新西兰、美国、加拿大、英国、西班牙等。但是这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步骤不尽相同,大致可分为三种类型:第一种改革比较激进,如澳大利亚、新西兰,在政府会计和政府预算编制中采用了完全的权责发生制;第二种改革相对温和,如美国、西班牙、英国、加拿大等,在不同范围采用不同程度的权责发制;第三种只作修补性改进,即对原来的会计核算模式作了一些适应性调整或只在部分基层地方政府实行,如爱尔兰、波兰、德国等,这些国家观望气氛比较深厚,想先了解一下“水有多深”。但无论采用何种方式,政府会计改革目标比较明确,就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信息,增加财政透明度,更好地评价政府财政财务状况和运营情况,提高政府公共管理效率和效益,防范财政风险,增强政府宏观经济决策能力。

近年来,我国也在着手研究政府会计改革问题,从200311月开始启动政府会计改革前期研究工作,主要是通过举办政府会计国际研讨会和外国专家咨询交流会等方式,研究国际会计师联合会和主要市场经济国家的政府会计体系,了解国际有关组织倡导的政府会计准则。同时,有选择地对有关国家的政府会计管理与改革情况进行考察,比较深入地了解了这些国家政府会计管理与改革的基本情况,以及其对政府会计改革的看法、经验和应当重点解决的问题。下一步政府会计改革工作主要是:在前期研究的基础上,按照总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进的原则,研究制定改革总体规划、改革方案及相关制度,条件成熟时逐步向前推进。政府会计改革涉及面广、政策性强、技术性要求高、实施难度大,必须深入研究,充分准备,才能确定具体改革方案。当前,主要做好各项改革前期准备工作,为将来实施政府会计改革打好基础。

四、政府采购制度的理论应用与实践

政府采购是市场经济条件下公共财政支出的一项管理制度,通过确立竞争、公开、公正、公平的支出使用规则,约束政府部门的采购行为,实现财政资金使用的规范性和有效性。

政府采购制度在国外已有200多年历史。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家,其主要特点就是对政府采购行为进行法制化管理,提高财政资金的使用效益。英国政府在1782年开始对政府采购的管理进行立法,美国政府在1796年就颁布了《联邦采购法》。经过长期的发展和完善,目前,国际上许多市场经济国家的政府采购制度已由单一的财政支出管理手段,演变成为兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具,是政府介入经济运行的最直接方式之一,在社会、政治、经济领域广泛发挥作用。许多国家和国际组织专家在谈到政府采购地位时,一致认为,政府采购是政府经济活动的中心,政府机构通过政府采购活动,向社会提供交通运输、公共卫生、教育和国防等公共产品,并在社会经济发展及结构调整、国际贸易交流等方面发挥重要作用。当前,国际上政府采购制度改革方向是:对内在完善的管理制度体系和运行机制的基础上,引入网络信息技术,建立和实行电子化政府采购制度,对外开放政府采购市场,提高国际竞争力,加强国家间的贸易交流。

我国的政府采购在相当长时间里实行自由分散采购,没有统一 规范的制度要求。上世纪九十年代,为适应建立社会主义市场体制的要求,在借鉴国外通行做法和制度规范的基础上,结合我国实际,开始研究制定政府采购政策和制度并逐步推行。1996年开始进行改革试点,2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》(2003年开始实施),标志我国的政府采购开始步入法制化管理轨道。政府采购规模由1998年的31亿元,发展到2004年的2000多亿元,每年财政资金节约率为10%左右,取得明显的成效。我国政府采购制度建设和采购活动都获得长足的发展。

(一)关于政府采购的范围和规模

1.关于政府采购的范围。

政府采购虽然在国际上广泛施行,但并没有规范统一的概念和范围。通行做法是,各个国家根据本国实际情况,以法律形式确立政府采购范围,并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大,有的国家以政府事权来划分,只要属于政府公共职能范围的事,不论采购项目大小,是否使用财政资金,就是企业采购也要实行政府采购;有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。

按照公共管理理论,在市场经济条件下,政府主要履行公共管理职责,包括提供国防、教育、基础设施等公共产品,因此,欧美国家的政府采购范围非常宽泛,涵盖了政府及公共部门所有采购活动。市场经济国家早期的政府采购范围仅限于政府部门使用政府预算资金购买货物、工程和服务项目。随着政府职能的转变和实施公共政策的需要,政府采购范围不断扩大,尤其是近几年,逐步将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、地下停车场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购范围。目前在欧美国家,只要涉及国家利益和社会公共利益的项目,不论资金来源于政府预算还是向私人融资,也不论是政府部门直接采购还是由私人企业承办,都必须实行政府采购。还有些国家或地区甚至将依靠政府授予许可证或专属经营权的企业也纳入政府采购范围。例如,西班牙私人建设体育场馆,由于属于公众活动场所,也必须实行政府采购。处于经济转轨时期的俄罗斯,其政府采购范围包括政府所需的所有货物、工程和服务,小到办公用的纸笔,大到铁路、奥运会项目。

我国《政府采购法》对政府采购的定义是,各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说,只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录以外但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目,才实行政府采购;未达到规定数额的,可以不实行政府采购。由此可见,我国《政府采购法》规定的采购主体和采购范围都比较窄。

2.关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相关的。由于市场经济国家政府采购范围宽,所以,其规模都非常大。目前,市场经济国家政府采购规模一般占一个国家国内生产总值(GDP)的10-15%OECD国家的政府采购规模(政府消费加上政府投资,含公务员工资福利、军事采购等)占年度GDP15-20%。美国为19%,欧盟为21%,加拿大为25%。占财政支出的比重更高,例如,俄罗斯政府采购规模占财政支出的比重达到80%

我国实施政府采购规模以来,政府采购范围也在不断拓宽,由当初的计算机、复印机、小汽车等通用商品,延伸到了工程和服务领域。随着政府范围扩大,政府采购规模快速增长。1998年为31亿元,2000年增长到328亿元,2002年首次突破千亿元大关,2003年达到1500亿元,2004年突破2000亿元,2005年预计达到2500亿元。1998-2004年年均增长率为88.8%2004年我国政府采购资金规模2135.7亿元,占当年GDP2%,占财政支出的8%

我国目前政府采购规模较小,除政府采购法规定的政府采购范围偏窄外,还有其他几个原因:一是政府采购还没有在所有规定的单位、规定的项目全部实行;二是工程虽然属于政府采购范围,但由于受现行管理体制和部门职能的影响,工程实行政府采购的规模还比较小,在一定程序上制约了我国的政府采购规模的扩大;三是服务领域实施政府采购还不广泛。因此,扩大政府采购范围和规模还是当前政府采购改革的第一要务,通过完善政府采购预算编制管理、科学制定集中采购目录及限额标准,逐步扩大政府采购范围,并发挥国库集中支付作用,促使纳入政府采购范围的项目全部实施政府采购。

(二)关于政府采购模式

政府采购模式是指政府采购实施的形式,主要有集中采购和分散采购两种。集中采购就是将各部门所需的通用性商品集中起来,委托专门机构统一组织采购,实现规模效益。分散采购是指各部门按照制度规定自行组织采购。欧美国家政府采购一般都经历了部门分散采购,到高度集中采购,再到集中采购与分散采购相结合的过程,目前主要是实行分散采购为主的模式。由于集中采购存在效率低、用户选择余地小、集中采购机构官僚习气严重等难以克服的缺陷,自20世纪80年代以来,随着市场商品日益丰富和权力下放改革的推进,欧美国家普遍弱化了集中采购,大力推行分散采购。目前欧美国家集中采购主要是各部门需要的通用商品,占全国政府采购规模不足10%,墨西哥、巴西集中采购规模不到20%。美国等国家的集中采购项目由强制性改为选择性。一些国家原有的集中采购机构,有的被撤销,如澳大利亚等;有的改制为国有企业,如法国、丹麦等;有的实行了私有化,如英国、意大利等。

我国政府采购法规定,政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购,其中,政府集中采购范围限制在通用政府采购项目;部门有特殊要求的经常性采购项目或者批量采购项目,由部门实行集中采购。其它采购项目,达到限额标准的,由用户分散采购。由于我国目前政府采购制度改革还处于发展阶段,人们对政府采购的认识和自觉执行政府采购制度的意识都比较弱,因此,集中采购仍是政府采购的主要模式。2004年我国集中采购资金达1727.5亿元,占政府采购总规模的80.9%。今后在继续抓好政府集中采购工作的同时,要研究推进部门集中采购和分散采购,充分调动部门开展政府采购的积极性,这是扩大政府采购范围和规模根本途径,也是提高政府采购效率的有效方式。从国外发展趋势看,我国政府采购制度改革随着制度的不断健全,部门规范操作意识的增强和行为的规范,企业竞争环境的改善,分散采购的比重将会逐步上升。

(三)关于政府采购机制

根据公共选择理论以及博弈理论,政府采购作为公共部门采购,需要建立一定的制约机制,明确规则约束,才能使公共产品采购规范进行,实现节约资金成本和促进经济发展的目的。欧美国家政府采购管理的核心,是在政府采购行为过程中引入竞争机制,公开透明,加强制约,规范操作,预防腐败。其中,财政预算和支付手段在政府采购程序中发挥着基础性管理作用。由于政府采购制度在国外实行时间较长,法律制度体系非常完善,各部门已经形成了依法采购的工作机制,从机构设置到职能确定,从预算到采购方式的选择和合同签订,以及投诉处理等方面都形成了完整的运行机制。

我国政府采购机制正处建立和完善过程中,主要包括五个方面:

1.建立“管采”分离,运转协调的管理机制。我国在改革初期,政府采购的管理职能与执行职能主要由财政部门负责,许多地方财政部门都成立了政府采购中心,负责集中采购。在政府采购立法期间,不少专家提出,管理职能和执行职能不分,与建立科学合理、相互制约的采购制度相悖,也不符合反腐倡廉工作的要求。因此,政府采购法明确规定,我国政府采购实行管理职能与执行职能分离的管理体制,也就是说,管理者作为“裁判员”负责政策制定和监督管理,不能从事具体采购工作,而执行者作为“运动员”只负责具体的政策执行,不能管理监督工作。这样就明确和理顺了政府管理与采购操作之间的关系。目前,财政部门作为政府采购监督管理部门,都设置了专门的政府采购管理机构。同时,省级政府普遍依法设置了集中采购机构,其中相当一部分是从财政部门分离出来的。中央也已按系统分别设置了中央国家机关采购中心和中央直属机关采购中心。管理职能与操作职能日趋完善,形成分工负责、协调运行的工作机制。

2.建立政府采购运行机制,规范采购行为。重点是严密程序,分清责任,加强管理。要建立从政府采购预算编制到采购资金支付的一整套采购程序,从程序上预防采购行为和决策的随意性。在程序的执行上,要充分发挥财政预算和支付手段的作用,即没有编制政府采购预算的项目,不得开展采购活动;没有按程序操作的项目,财政部门不予拨款;要确立公开招标采购方式的主导地位。公开招标竞争强,透明度高,最能体现政府采购的优越性,因此,在可能的情况下,要尽可能采取公开招标方式,既充分体现了公开、公平、公正的原则,也减少不必要的纠纷。此外,还要加强对社会中介代理机构、专家和供应商的管理。按照行政认可法规定,对社会中介代理机构统一实行政府采购业务代理资格认证办法,确保代理政府采购业务的行为规范合法;对从事政府采购评审工作的专家,要建立专家库,集中管理,随机抽取,明确责任;对供应商,采购人要依法审查资格,对违法操作的供应商,管理部门应将其列入“黑名单”,禁止参加政府采购。

3.建立监督机制,促进规范操作。要完善政府采购监督体系,逐步形成以财政、纪检监察、审计及其他部门分工协作的监督机制。审计部门应依据政府采购法、国务院和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章,对各部门和各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审计;监察部门应对政府采购的相关人员实施监察,严肃处理各个环节发现的违规违纪行为。此外,还要注意发挥供应商的监督作用,重点是建立和完善供应商投诉处理机制。目前,供应商投诉呈快速增长之势,说明政府采购机制在发挥作用,有助于我们及时发现并纠正采购过程中的问题。

财政预算和支付管理在市场经济国家政府采购活动中都发挥了关键作用。而我国政府采购实行预算管理时间较短,在编制方法、审批管理、支付审核与采购管理有机结合等方面还需要进一步完善。当前,我国正在深化部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革,应当加强几项改革的协调配合,将采购项目预算纳入部门预算中,发挥预算在政府采购中的基础和依据作用,同时,利用财政支付手段约束采购合同的执行,通过资金拨付管理监督采购活动。

4.建立健全电子化政府采购制度。利用现代信息技术和产品,建立健全电子化政府采购系统,实现政府采购管理和操作的电子化,降低采购成本,提高采购效率,这是政府采购制度改革的方向。

从市场经济国家推行电子化政府采购的实践来看,无论是效率还是效益,都有较大提高。应该充分利用现代信息技术和产品,积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式,实现政府采购管理和操作电子化。目前应着重在以下四个方面进行研究和探索:一是增加反拍卖等电子化采购方式,增强政府采购的灵活性,提高采购效率;二是对供应商、采购合同实现电子化管理,提高透明度和管理效率;三是将政府采购信息发布媒体由报刊转变为网络,降低成本,增强及时性;四是政府采购管理系统与国库集中支付系统实现有机结合,确保支付资金的准确与安全。我国政府应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案,逐步推进电子化政府采购工作,最终实现电子化政府采购系统统一集中管理的目标。

5.实行采购人员资格管理。由于政府采购专业技术要求高,又从事市场交易活动,大部分国家对各部门采购从业人员都有资格要求,美国等国家称为“采购合同官员”,我国香港特区称为“采购主任”。采购人员资格分为不同级次,各级次都有相应的条件和职责,级次的获得和晋升必须通过考试。各部门只有获得采购资格的人员才能组织采购活动和签订合同。这些有资格的采购人员独立开展采购活动,各部门行政首长不能干预,也不能改变他们做出的决定。采购人员对做出的决定要承担法律责任。我们在今后改革中,也要借鉴国外这一做法,研究制定从业人员标准和考核制度,对于政府采购从业人员(包括各单位和采购中心的采购人员)实行专业资格管理,参加统考取得资格,持证上岗;对采购中心,要规定岗位任职资格,考核工作业绩。

(四)关于政府采购的政策功能

政府采购的政策功能是政府采购制度的重要组成部分,是政府采购制度发展的必然结果,也是现代政府采购制度的重要标志。这是受到各国政府和国际组织重视的原因。也就是说,现代政府采购制度已不仅是财政支出管理手段,它已成为政府加强宏观经济调控,促进经济发展的重要手段之一。当前,欧美国家的政府采购制度已基本完成了由单独的财政支出管理手段向兼有经济政策工具的转变。许多经验值得我国学习和借鉴。20世纪30年代爆发了世界性经济危机,使欧美国家认识到政府采购作为国家干预经济的重要性,政府采购作为经济调控的一种手段应运而生。例如,美国联邦政府通过扩大采购支出,来拉动经济增长。美国在1933年颁布了《购买美国产品法》,规定联邦政府必须采购美国货物和服务(在美国生产的增值达到50%以上才算本国产品;产品零部件的50%以上在美国本土生产,就有资格参加政府采购的投标),以保护美国企业,增强其发展后劲。美国还规定10万美元以下的政府采购合同,优先考虑中小企业,并在招标中给予10-15%的价格优惠。德国政府规定,政府采购要优先购买节能产品和再生用品。阿根廷、加拿大、日本、韩国都有优先购买本国货的规定。澳大利亚在举办2000年奥运会时规定,所有场馆必须实行政府采购,并由澳国企业承建。日本和韩国都不是软件大国,但他们有国产软件均占到国内市场50%以上的份额。通过政府采购政策保护国货的作用非常明显,许多国家政府采购外国产品所占比例都不高,加拿大为20%,日本为16%,美国为9%,西欧只有1%。欧美国家还根据国际国内形势变化,以政府采购为手段,实现扶持幼稚产业和高新技术产业,如美国,1996年集成电路刚刚问世,为推动和促进这一科技技术的发展,100%的集成电路产品都联邦政府购买。瑞典,在无氟里昂冰箱刚刚研发出来,价格较高,但政府从促进科技进步和环境保护等方面考虑,优先购买了一批(500台),带动了市场和企业的发展。

我国政府采购法第九、十两条作了明确规定,即,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境地,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展,以及政府采购应当采购本国货物、工程和服务。因此,我国应当借鉴国际做法,重新认识政府采购制度的作用,充分发挥政府采购的调控功能。在我国入世及世界投资贸易自由化的大环境下,尤其应当强化国货意识,尽可能采购本国货物、工程和服务,这不仅有助于在关税向国际接轨过程中国内市场的平稳过渡,缓解入世给国内企业的冲击,还可以为国民经济持续稳定增长创造良好环境,具有重大的现实意义。除了采购国货以外,还应利用采购政策的倾斜,支持少数民族和经济不发达地区经济发展,保护环境和扶持中小企业发展。

随着政府采购制度的完善和深入开展,政府采购政策功能的重要性和作用逐步得到重视和发挥,在很多领域进行了积极有益的探索和实践。去年,财政部和国家发改委联合下发了政府采购节能产品实施办法和节能产品目录,推动了节能工作。还会同发改委、环保总局研究政府采购支持中小企业措施和环保产品政府采购办法。为了扶持我国软件产业的发展,组织专门班子与信息产业部等部门起草了《软件政府采购管理办法》,该办法在国内和国际引起了极大的关注和影响。在目前研究落实我国科技中长期发展规划时,有关部门在国家确定的12项政策措施中,将政府采购单独列为一项政策措施,并在其他9项政策措施中写上政府采购政策内容。总之,政府采购政策功能愈来愈受到重视,下一步工作主要是制定既体现政府采购政策功能,又符合国际一般规则,并具有具体可操作性的管理制度。

(五)关于政府采购国际化

政府采购国际化问题,实际上就是开放我国政府采购市场问题。政府采购制度是财政管理制度的组成部分,其管理对象主要是公共支出,由于公共支出是一种特殊消费行为,涉及国家行政管理,体现政府管理意志和社会经济发展政策,所以,各国政府采购市场开始时都不对外开放,采购对象主要是本国产品,因而1947由缔约方共同制定的《关税和贸易总协定》时,规模巨大的政府采购市场被排除在协定条款之外。也就是说,现在经常说的加入WTO协议,是指国家开放一般领域的市场或非政府领域市场,政府采购市场不在WTO协议范围内。随着产业竞争力增强,一些工业化国家为解决本国经济衰退和贸易失衡,急于为本国产品开辟海外市场。由于政府机构的集团消费规模庞大,这些国家瞄上了政府采购这个巨大市场。在发达国家倡导下,国际贸易组织制定了WTO《政府采购协议》(GPA)。该协议的目的和作用,就是要求各国将政府采购纳入国际贸易法制领域,促使其开放本国政府采购市场。目前,加入协议的成员都是发达国家和地区。

我国在入世时曾承诺,在成为WTO成员后,将尽快启动加入《政府采购协议》谈判,开放我国的政府采购市场。另外,我国政府也曾向APEC承诺,2020年开放政府采购市场。开放市场意味着我国企业不出国门就面临国际竞争,政府利用政府采购保护国内企业的政策受到严格限制,政府采购中的争议要到日内瓦解决。欧美国家对我国履行承诺,启动加入《政府采购协议》十分重视,不断施加压力。欧美国家不希望我国加入WTO开放国内一般市场的同时,又利用政府采购政策封锁规模庞大的政府采购市场。随着我国对政府采购政策工具的逐步认识和应用,来自欧美的压力与日俱增,政府采购的外事活动应接不暇。

财政部2002年起草的《软件政府采购管理办法》,至今未能出台,有本国软件界定难的技术因素,也有欧美压力的政治因素。自该办法成稿以来,美国商务部、贸易谈判办公室、美国大使馆、美国软件行业协会、微软等政府机构和企业,纷纷来访来谈,强烈要求我国在制定该办法时必须考虑美国在华企业利益,甚至要求我国停止出台该办法。目前,该办法已经成为中美高层会晤的议题。欧盟每次来访也都涉及软件政府采购问题。可见采购政策的影响力。现在,欧美国政府不仅希望我国停止出台软件政府采购办法,还强烈要求我国启动加入《政府采购协议》的谈判,尽快开放我国政府采购市场。目前,我们与欧盟签署了《政府采购合作协议》,旨在通过开展交流活动,学习国际规则,掌握国际动态,争取理解;并以承诺同美国为代表的所有WTO成员开展技术性磋商。与此同时,财政部组建了跨部门工作组,专门就加入《政府采购协议》开展研究,包括利弊分析、谈判策略等,在此基础上,再制定谈判方案和开价清单。此外,在中国-澳大利亚、中国-新西兰、中国-新加坡、中国-智利自由贸易区谈判中,对方都要求将政府采购列入谈判范围。政府采购的国际化趋势,增强了我国政府采购制度改革的紧迫性和艰巨性,我们要抓紧有限时间,完善政府采购制度,充分发挥政府采购政策功能。

五、国债与国库现金管理制度的理论应用与实践

早期的国债管理研究,主要集中在政府是否可以举债的讨论上。有关认识先后经历了国债有害论和国债无害论两个阶段。19世纪,处于资本主义自由经济时期的古典经济学派亚当·斯密、大卫· 李嘉图以及萨伊等人认为,国债是将生产资源转变为非生产用途,将造成国民资本浪费,因而反对政府发行国债,主张用看不见的手主导社会经济活动。进入20世纪,尤其是30年代以后,以凯恩斯为代表的经济学家们提出,要使经济保持在繁荣充分就业水平上,政府就必须要通过财政活动(包括借贷)以扩大需求,举债支出虽然浪费,但结果可使社会致富举债支出可使经济免受衰退之苦。随着国债无害论在现代经济理论中逐步占据统治地位,并为各国政府普遍采用,国债管理的相关理论也得到长足发展。

中国政府最早的现代意义的内债始于清咸丰3年(1853年),最早的外债为清光绪24年(1898年)向英格兰银行的借款。新中国成立后,国债发行大体经历了三个阶段:第一阶段始于1950年中央政府“人民胜利折实公债” 的发行,随后中央政府于1954-1958年先后发行了五次“国家经济建设公债”。第二阶段自1959年开始,国家停止了国内公债的发行,并在1968年全部还清内债本息后,郑重宣布:中国既无外债,也无内债。第三阶段是1979年和1981年中央政府相继恢复发行外债和内债。无论从现代经济学理论还是各国实践来看,适度发债有利于促进社会经济发展。但是,国债虽然具有平衡财政收支,满足各项公用事业需要,促进国内资本市场发展,调控宏观经济的作用,但也存在债务风险和债务危机等问题,因此,必须重视并加强国债管理。

(一)关于国债规模

国债规模问题的症结在于政府的债务风险管理,内容侧重于如何确定合理的举债规模,避免出现偿债危机。目前,分析和评价国债规模风险的指标有很多,其中最为世人关注的是国债相对规模(即国债余额与GDP的比率)和赤字率(即赤字总额与GDP的比率)。如欧盟在《稳定于增长公约》中就明确规定,入盟国家的赤字率应低于3%,国债相对规模不得超过60%。随着入盟国家宏观经济条件的改变,这一标准也出现了一定松动。20053月,欧盟财政部长们通过协商一致,放宽了对成员国预算赤字的控制标准。目前,包括欧盟国家在内,很多经济发达国家已超出了这个标准。1998年,意大利、希腊、比利时、日本、加拿大等国的国债相对规模均高达100%左右;至2001年底,整个欧元区的国债相对规模为69.1%,其中欧盟15国为63.0%;美国2003年国债相对规模就达到为62%,目前仍有上升的趋势。从赤字率考察,美国1985年~1995年的赤字率均在5%左右,英国和法国在1995年的赤字率也分别达到了5.3%和6.4%。然而,需要明确指出的是,即便是在上述情况下,这些国家的财政支付能力和经济运行状况并未出现大的问题。

从我国实际来看,尽管恢复国债发行的历史不长,仅有20多年,国债规模与许多市场经济国家相比也较小,但年度发行规模增速较快,余额累计速度也较快。尤其是在1998年实施积极财政政策后,国债规模逐年扩大,国债余额也逐年增加。虽然这些年里我国的国债相对规模和赤字率均有不同程度的提高,但国债相对规模和赤字率两项指标仍然处于较低水平。2004年的国债相对规模仅为21.6%;赤字率更从2002年的3.04降到2.34%。与欧盟、美国平均60%以上的国债相对规模,以及英、美、法等发达国家平均5%的赤字率相比,我国均显著低于同期主要发达国家的水平。但这里讲的债务只是中央财政发行的国债,不包括地方各级政府的债务及隐形、或有债务,这些债务中潜伏着很大的危机。因此,国债风险管理问题,仍是我们必须高度关注并重点研究解决的问题。

(二)关于国债余额管理

国债余额管理是市场经济国家普遍采用的国债规模管理方式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部分,但由于国债还本多采取借新还旧方式,不会导致国债余额的增加,因此市场经济国家主要通过控制新增国债来控制国债余额,即实行国债余额管理。这不但有助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况,增强立法机构对国债规模的总体控制;而且也便于政府根据经济发展和市场情况,灵活调整国债发行,提高国债流动性。

目前,我国仍然延续国债发行额管理方式。即每年由全国人大审批年度国债发行额,财政部据此制定年度发行计划、组织发行,并将年度国债发行额作为硬性指标来完成。与国债余额管理相比,发行额管理主要存在三个问题:一是不能全面反映国债总体规模及其变化,由于年度国债发行额包含预算差额和借新还旧两部分,因此不能准确反映国债实际规模,不利于有效控制国债总体规模;二是在年度国债发行额的管理方式下,为了控制国债年度发行额,通常会多发长期债,少发中短期债,会导致国债期限结构偏长,国债筹资成本相应提高;三是为了完成年度国债发行计划,不便根据库款情况调整发债额度和时间,降低筹资成本。实行国债余额管理应成为未来我国国债发行管理的方向。财政部已就此事专报国务院和全国人大,力争尽快获得全国人大批准,于明年正式实行。今后需要在积极稳妥开展相关管理工作的基础上,进一步深入研究国债余额管理的有关问题。

(三)关于国债结构管理

国债结构管理包括对品种结构、利率结构以及期限结构的管理。国债结构是否合理,将直接影响到国债的发行成本、投资人结构、市场流通性、债务偿还以及相关的宏观经济调控政策的实施。首先,依据利率结构理论,短期国债利率一般要低于长期国债利率。通过定期、均衡、滚动发行短期国债并保持一定规模的短期国债存量,可有效替代部分长期国债的发行,节约国债发行成本;而发行中长期国债则能在一定时期内减轻国债偿还压力。其次,国债期限结构与其投资人结构之间存在着相互影响、相互制约的关系。不仅国债投资人对期限的偏好,会影响到国债能否顺利发行,影响市场交易表现,而且国债期限结构反过来又会影响投资人结构的形成,丰富、多样的国债期限结构有利于形成广泛而稳定的投资人队伍。第三,鉴于不同期限国债在市场中的交易表现存在一定的差异,通常短期国债的流动性较好,以其即期收益率为基础,实现长、中、短期国债规律化发行,可有效建立起国债收益率曲线,提高市场流通性。第四,合理的国债期限结构,能确保政府年度债务支出流量的均衡,避免偿债过于集中,降低国债运行风险。第五,由于短期国债是中央银行开展公开市场业务的主要操作工具,中长期国债的利率水平可有效改变人们对未来经济的预期,期限结构合理的国债收益率曲线是金融市场的基础,是进一步深化金融体制改革的前提条件,因此,在国债期限机构的安排上,必须做到长、中、短期国债均衡搭配。

国债结构管理是国债管理的重要内容。经过多年不懈努力,我国国债结构较为单一的状况已得到彻底改观。但与市场经济发达国家相比,我国的国债期限总体偏长。应该讲,这是在现行的发行额管理方式下,为避免国债发行和还本数额的过快增加而采取的权宜之策。显然,这不利于国债金融功能的发挥和国债市场的深化。随着国债余额管理的实行,今后应注意结合财政收支状况,尽可能合理安排和调整国债结构。

(四)关于国债市场化创新

近几年来,我国国债市场化创新虽然取得了一定成效,但由于相关法规和制度建设滞后、市场分割、监管不统一等原因,造成市场缺位错位、国债基准利率作用不明显、交易方式单一以及投资者结构失衡等问题仍然不同程度地存在。本着完善国债市场的宗旨,结合中国国债市场中长期发展战略,需要在六个方面加大工作力度:一是加快市场环境和基础设施建设。加快修订1992年颁发的《国库券条例》,规范国债发行、流通、使用和偿还全过程,形成较为科学、严密、高效的市场监督管理模式;修订国债登记托管办法,规范国债托管风险防范机制,提高市场运行效率。二是努力构建统一互联的国债市场。组建全国统一的记账式国债承销团,跨市场方式发行记账式国债;进一步促进国债转托管及交易、结算效率的提高,为建立统一互联的托管、估算体系奠定基础。三是继续丰富国债品种。尝试通过商业银行柜台系统发行储蓄国债品种,部分替代凭证式国债;进一步深化商业银行柜台交易记账式国债的试点工作;增加关键期限国债品种,实现关键期限国债定期、均衡、滚动发行。四是提高一级市场定价的合理性。时机成熟时,推出国债预发行制度,充分发挥一级市场价格发现功能;进一步完善国债招标规则,进一步规范国债提前赎回招标程序。取消基本承销额制度,设定投标额限制,加大竞争性投标方式承销国债量。五是研究新的国债交易方式和做市商制度。深入研究国债掉期、国债期货等新的交易方式,择机推出新的国债衍生产品;研究建立银行间债券市场融资融券机制,为推行做市商制度创造市场环境。六是加强国债风险管理。进一步加强对承销机构的市场风险监控,加强对高风险市场机构指导和监控,维护国债市场的安全和稳定。

(五)关于国库现金管理

国库现金管理是现代财政国库管理的主要组成部分,也是财政部门提高国库资金使用效益的重要途径。在国际上,各国实施国库单一账户改革后,都陆续对闲置库款实施现金管理,在确保支付安全的前提下压缩库底资金。如英国财政部经常性库款余额仅有2亿英镑,美国为50亿美元,澳大利亚为15亿澳元,其余国库资金均用于现金运作。毫无疑问,国库现金管理已成为发达市场经济国家财政国库管理的通行模式,成为宏观经济调控的一个新手段。目前,发达市场经济国家国库现金管理的通行做法,大致可分为英、美两种模式:

1.英国模式。英国国库现金管理是在国库单一账户管理体系基础上进行的,单一账户体系主要由设在英格兰银行的国库资金、借贷资金、债务管理三组账户组成(见图1)。

 

债务管理

账户

国家借贷

资金账户

合并资金账户

车辆税

公共事务

贷款

委员会

财政

税收

关税和

消费税

国家减债委员会

财政支出

管理办公室(OPG

国家投资与储

账户

国库资金

账户组

借贷账户组

债务管理

账户组

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


1 英国国库资金管理模式示意图

 

各类税收统一缴入合并资金帐户,各项财政支出由合并资金帐户转到财政支出管理办公室账户(OPG),各预算单位通过OPG的分账户实现资金支付,在国库资金账户组实现了财政收支平衡的小循环。预算支出额度虽然下达到OPG账户,资金却自动流入国库贷款资金账户,OPG账户逐日与国家借贷资金账户进行清算。两个账户随时进行调剂,以满足正常财政支出需要,合并资金账户出现不足时,由国家借贷资金账户予以弥补。未支用资金存在国家借贷资金账户,并与国家投资与储蓄账户、国家减债委员会账户、公共事业贷款委员会账户联通,调节国家债务与贷款的平衡关系,实现财政资金运营效益的最大化。这是财政收支平衡的中循环。如果出现国家借贷资金账户无法补足合并资金账户资金缺口的情况,则由债务管理账户进行弥补,债务管理账户主要用于平衡国家借贷资金账户每天的盈余或缺口,如债务管理账户出现了缺口,可以从金融市场上融入资金。在这里实现了财政收支平衡的大循环。每日日终,所有账户的资金盈余必须全部转入债务管理账户。在确保国库存款余额维持在2亿英镑水平的基础上,由财政部下属的债务管理办公室通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行市场运作,以提高资金的使用效率。

2.美国模式。美国国库现金管理的基本目标有两个:一是确保财政部每天有足够的现金余额,满足支付需要;二是确保财政部每天在央行账户上的现金余额基本稳定,便于央行公开市场操作。美国国库现金管理主要通过联邦储备银行的储蓄支票账户和财政部设在商业银行的税收与储蓄账户来实现(见图2)。

   其中,设在商业银行的税收与储蓄账户按功能分为三类:一是代收类账户,负责代收税款并通过当地的联邦储备银行及时划入纽约联邦储备银行支票账户;二是留存类账户,将代收税款以国库现金余额名义作为活期储蓄进行留存;三是投资类账户,除可留存代收税款外,还以投资名义接受从纽约联邦储备银行支票账户以活期存款或定期存款形式转入的现金余额。设在纽约的联邦储备银行支票账户除接受所有长、短期发债收入外,所有的国库支付也通过其进行,其中既包括预算资金的支付,又包含买回长期国债资金的支出。该账户的每日日终余额大致保持在50亿美元。当预测少于50亿美元时,财政部会从留存类和投资类账户调款补足;当预测多于50亿美元时,财政部将从纽约联邦储备银行支票账户调出资金到投资类账户,其形式除活期存款外,大部分采用定期存款招标进行。每天上午九点,财政部与纽约联邦储备银行召开电话会议,讨论财政部提出的当天在财政央行账户与商行账户间进行现金提取或投资指令建议,经负责财政事务的部长助理批准后,由圣路易斯联邦储备银行进行具体操作。当现金流量的实际结果与先前预测出现较大误差导致余额较低时,财政部下属的债务管理局会发行现金管理债券弥补现金缺口。

预测少于50

亿美元

 

预测少于50

亿美元

 

预测多于50

亿美元

 

 

委托支付

即时划转委托支付

留存账户

(活期存款

国库商行税收与储蓄账户(1000家)

投资账户

(活期、定期存款)

 

国库商行代收账户

(约1.1万家)

   

国库纽约联储支票账户

(日终余额约50亿美元

国库11家联储支票账户

(经收、经付业务)

 

支付

预算

资金

债务

收入

 

买回

长期

国债

短期

长期

2 美国国库资金管理模式示意图

 

比较两种模式,其共同点主要有三个:一是国库央行账户上保留一个基本稳定的余额,以确保国库支出需要,超过部分通过商业银行定期存款、同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行市场操作;二是通过定期持续发行短期债券,以弥补季节性财政资金缺口,满足正常的财政支出需要;三是当出现长期性财政资金盈余时,通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。其不同点主要也有三个:一是国库资金归集方式不同。在英国模式下,国库资金首先进入国库央行账户,然后对超过央行账户目标余额部分进行市场运作。在美国模式下,商业银行代理征税时大都将国库资金直接存放在国库商行账户中,每天通过国库商行账户和国库央行账户的资金划拨,保持国库央行账户的余额稳定。二是央行介入程度不同。在英国模式下,国库现金管理操作指令的制定和具体操作都由财政部独立完成;而美国模式则由财政部商央行后下达国库央行账户和国库商行账户间的资金调拨指令,由央行进行具体操作。三是操作方式不同。在英国模式下,超过国库央行账户目标余额的短期资金通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行操作;但美国模式则主要通过商业银行定期存款进行操作。

随着我国财政国库管理制度改革的全面推行,开展国库现金管理的必要性和紧迫性日益突出。财政部也一直在认真研究国库现金管理问题。2005年初,财政部会同中国人民银行向国务院报送了关于开展国库现金管理的请示并获批准,财政部目前正会同中国人民银行制定具体操作办法,中央财政国库现金管理可望近期实施。做好国库现金管理主要应从三个方面着手:一是要建立财政收支预测体系,准确预测国库现金流量,为国库现金余额管理提供准确信息。二是要采取市场化操作方式来实施国库现金管理。在保留最低国库存款余额以备支付的前提下,对国库现金余额进行市场化余缺调整。三是要建立国库现金管理的法律框架和风险控制机制。          

 

                                                                                                       二00六年

 

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