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国库现金管理国际经验及启示

20081111-12日,国库司在北京组织召开了“2008年国库现金管理国际研讨会。国际著名债务与现金管理专家伊恩·斯多克(Ian Storkey)先生,清华大学经管学院李子奈教授、北京大学光华管理学院副院长徐信忠教授,以及长期从事国库现金管理研究的交通银行陈建奇研究员和财科所马宏范副研究员五位专家学者到会并专题演讲,与会人员畅所欲言,积极交流,取得了良好效果。会议重点研讨了发达国家、新兴国家、发展中国家国库现金管理的发展情况、国库现金流预测、最优现金余额确定、投融资工具选择与应用,以及国库现金管理与货币政策的关系等问题,为我国建立规范、有效的国库现金管理制度提供了有益借鉴。现将会议内容综述如下:

一、当前宏观经济政策为加快推进我国国库现金管理发展创造了条件

为应对美国次贷危机引发的全球性金融危机和下半年以来我国实体经济不断恶化的趋势,国务院适时提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。针对当前我国经济已经融入全球经济并逐渐替代美国成为世界经济发展火车头,以及我国经济成长动力由出口转为内需的新特点,徐信忠教授通过对过去一年来我国财政政策和货币政策实施效果的解析,提出当前政府应在扩大内需上下功夫。一是增强人们对未来的信心,重点是建立和完善社会保障网络,对此,不能只算经济意义上的成本收益账,更要算社会发展意义上的成本收益账;二是提高低收入人群的收入,推进农村改革,加快民生工程建设,尽可能避免加大基础设施建设对民营经济的挤出效应,促进城乡二元结构的融和;三是在继续支持制造业发展的同时加快推进服务业的发展,重点解决好中小企业的融资问题。徐信忠教授还强调指出,政府在调控经济的过程中,要特别注意财政政策、货币政策和其他宏观经济政策的协调一致,努力熨平经济波动,权衡短期经济增长和长期持续发展,避免新的经济泡沫产生。

徐信忠教授认为,当前实行的积极财政政策和适度宽松的货币政策,为过去两年由于受到从紧货币政策制约而难以大规模开展的中央国库现金管理提供了历史性的发展机遇。此观点也受到了与会专家和代表的一致认同。考虑到预算批复时间和一些财政管理体制因素的影响,在20062008年中央财政月均库款余额分别达到5594亿元、8667亿元和12124亿元的基础上,预计未来一段时间我国中央国库现金余额仍将保持在较高水平。当前积极财政政策和适度宽松货币政策的实施,在很大程度上为中央国库现金管理发展打开了空间,也为逐步建立起一整套长期、有效的中央国库现金管理制度创造了条件。

另外,当前开展地方国库现金管理亦适逢其时。伊恩·斯多克先生指出,目前除法国外,大多数经合组织(OECD)国家地方政府在其事权范围内对国库现金管理拥有较大的自主权,即州、省或者市级政府负有管理本级政府现金流、债务和国库现金投资的职责,不需要承担任何货币政策职能。而且,从目前情况看,中国的国库单一账户和国库集中支付改革都已经取得了很大成功,中央国库现金管理已经开始,很有必要推进地方国库现金管理。对此,国内专家纷纷表示赞同,特别是在当前金融市场流动性放松和地方实体经济发展遇到很大困难的时候,稳妥、规范、有序地开展地方国库现金管理有利于提高地方国库现金使用效益和促进地方经济发展。

二、国库现金流预测能力是实现国库现金有效运作的基础

高效的国库现金管理要求对政府部门和银行系统之间的现金流量进行准确地预测,努力达到既没有不适当的国库闲置现金,又没有国库现金缺口。财政部门对政府国库现金流量预测的准确性在很大程度上决定了国库现金投融资运作的规模、时间和效率。

伊恩·斯多克先生认为,首先,实现国库现金准确预测需要建立一个完整记录政府实时收入和支出的日常工作表。该表至少应涵盖未来3个月的每日收支信息,并且最好是12个月的每日滚动预测,以尽早确认出现异常巨大现金收支流量(最有可能是由集中纳税、债务偿还、借款收入、支付集中等造成)的日期。由于实际现金流量与最初的预测可能有差别,审查和更新的过程是提高预测质量的一项基本要求。其次,财政部门负责现金预测的工作人员必须能够从各预算单位获得可靠的信息。一方面,各预算单位应统一融入流程之中,了解现金预测目标,积极提供高质量预测。另一方面,财政部部门预测人员应与各部门的关键负责人保持良好的沟通,通过直接联系分析收支延迟或不完整预测的原因或其他相关问题。再次,对细节的关注、大额报备制度和严格的实时报告制度也是预测准确和成功的关键。同时,财政部门还应建立适当的奖励机制鼓励各预算单位作为一个整体实现其现金余额预测和资金管理目标,以满足财政部门履行有效管理政府资金头寸和有效降低政府资金成本职责的需要。

三、合理确定最优库底余额,减小对货币政策执行的扰动

发达国家和新兴国家在每日滚动预测国库现金收支流量的基础上,大多设定了一个最优库底余额以备紧急支付需要,例如,美国的最优库底余额为50-70亿美元,英国为5亿英镑,瑞典则设定其为零余额。也就是说,最优库底余额的确定应建立在每日滚动预测国库现金流量的基础之上,具体数额则依据国库现金投融资目标和效率各有不同。确定一个合理的最优库底余额,最大的好处是财政部在中央银行国库单一账户上的现金余额能够保持一个基本恒定的量,中央银行通过公开市场业务执行货币政策操作时不必再考虑国库现金余额可能的波动,从而实现金融市场的透明化和货币政策的独立性。

关于国库现金管理最优库款规模的确定,陈建奇研究员和李子奈教授分别提出了各自的分析思路、模型构建及测算情况。李子奈教授调研发现,银行业信用风险管理中风险资本金作用与国库现金管理中最优库底资金作用类似,因此选用了国际上商业银行最常用的确定银行风险资本金的模型方法,即风险价值VaR (Value at Risk)和条件风险价值CVaR (Conditional VaR)模型,测算我国的最优库底资金规模。模型测算结果显示,目前阶段我国的最优库底余额为50亿元。陈建奇研究员建立了一个基于鲍默(Baumol)模型的扩展模型分析和测量国库现金管理最优库底余额,该模型揭示最优库底余额与年度收益率、年度借款成本、年度财政支出、每期债券等资产和现金的转换成本等参数之间存在平方根关系。通过计算上述参数的替代指标,并选择20022005年的国库现金月度数据作为样本,测算得出我国最优库底现金余额为480亿元。该模型获得了伊恩·斯多克先生的高度赞扬,称其为所见过的最好的计算最优库底余额的模型

在目前我国中央国库现金管理投资规模很小、操作频率很低的情况下,财政部国库单一账户的收、支、余经常会发生较大幅度波动(如200712月中央财政支付总额约6000亿元,是一般月份支付量的3倍),对金融市场的流动性产生较大影响,不利于中国人民银行有效掌握金融市场的流动性状况,从而对货币政策的执行产生扰动。在过去一年多实行从紧货币政策的时期,2万多亿元的国库现金余额的确有利于人民银行收缩市场流动性;但在当前实行积极财政政策和适度宽松货币政策的时期,大量的国库现金余额存放在人民银行的国库单一账户中,不仅加剧了市场流动性的缺乏,而且严重影响了地方政府调动财政资金的能力,不利于地方政府支持中小企业发展。在上述两种情况下,都存在着一个共同的缺陷,就是国库现金大量闲置,使用效率非常低下,无法在政府财政与金融市场的对接中充分体现财政国库现金的时间价值和使用价值。

四、拓宽国库现金投融资渠道,提高国库现金的使用效益

伊恩·斯多克先生认为,在某些情况下,短期国库收支流量具有一定的可变性,财政部通常可以通过发行现金管理券或买回国债应对这种情况。随着金融市场发展,国库现金管理的市场操作可以综合运用以下方式:发行短期国债(期限通常为1个月、3个月、6个月和9个月)、发行现金管理券(Cash Management Bills,期限通常在1个月以内)、质押性存款、买回国债、国债回购协议(Repos)和逆回购协议 (Reverse Repos)、同业拆借、外汇交易互换。其中,前两者为融资工具,发达国家一般每周固定时间发行短期国债,发行现金管理券则主要用于国库现金短期头寸不足;后五项为投资工具,各国根据自身情况分别选择其中的某几种方式作为主要投资工具。

李子奈教授从如何兼顾和平衡安全性、流动性和收益性三大原则出发对国库现金投资优化问题进行了分析。为保证国库现金的安全性和流动性,国库现金管理应主要选择货币市场和国债市场进行运作。由此,最大化国库现金收益问题转化为如何在流动性和收益性之间进行平衡的问题。它具体包括以下两方面的含义:一是在同等投资期限下优化投资组合,使某一收益率要求下的风险最小或者某一风险要求下的收益率最大;二是在满足流动性的要求下,选择尽可能多的资金投入到尽可能长的期限中。因此,国库现金投资运作优化设计的具体做法是:首先,根据时间长短将货币市场和国债市场上现存投资工具的流动性进行分级;其次,对同等级流动性下的投资工具以单位收益风险最小或单位风险收益最大的原则进行组合,即解决同一期限下进行投资风险和收益之间的平衡,找出对不同资产进行投资的最优组合比例;再次,根据国库现金的流动性情况分级,从而找到每一级流动性要求下可用于投资的国库现金的最大限额;最后,用每一级流动性要求下国库现金资金运作额,按照在该流动性下的最优组合比例进行投资。

五、财政部与中央银行的密切配合是提高国库现金管理水平的关键因素

伊恩·斯多克先生认为,发达市场经济国家在严格的法律和制度规定下,国债和国库现金管理运作比较规范。除加拿大和新西兰等少数国家外,国债现金管理职能大多属于财政部的债务管理办公室或金融管理局,个别国家由财政部控股的投资管理公司或委托私人公司负责具体的投资操作。这样做的好处,一方面是能够保持中央银行执行货币政策的独立性,另一方面是确保财政部能够最大限度地科学管理国库现金收支流量,并通过市场运作获取投资收益。

一些发达市场经济国家和新兴市场国家的财政部和中央银行之间签署了专门的国债和国库现金管理协议,明确规定了双方在国债和国库现金管理方面的职责分工。财政部和中央银行之间还定期召开协商会议,就有关国库现金管理的投资事宜进行协商,以避免财政部的国库现金管理投资操作与中央银行的公开市场业务操作之间发生矛盾。

发展中国家的情况较为复杂,国债和国库现金管理职能有的属于财政部,有的属于中央银行,但财政部和中央银行之间在国库现金管理方面往往缺少协调配合。究其原因,一是缺少必要的法律法规严格界定财政部和中央银行的职责分工;二是除了如中国等少数国家外,发展中国家的财政状况普遍较差,国库现金存量较少,缺乏足够的激励有效管理国库现金;三是大多数发展中国家面临的金融和货币稳定压力较大,中央政府对国内金融形势给予了更多关注,在政策制定方面中央银行往往比财政部拥有更大的发言权;四是大多数发展中国家中央银行工作人员的工资往往高于财政部,能够吸引更多的高素质人才。

六、对我国的启示

次国库现金管理国际研讨会上中外专家的精彩演讲和独到分析,特别是一些具体案例的解析,为进一步推进我国国库现金管理的发展提供了许多有益的启示。

第一,加强与人民银行的协调配合,现阶段通过制度创新减小国库现金管理对货币政策的影响。

在目前中央国库现金管理商业银行定期存款操作中,经常出现我们与人民银行国库局协商一致提出定期存款操作计划,人民银行货币政策司以影响货币政策执行为由一票否决的情况。为改善这种情况,加强与人民银行之间在国库现金管理方面的沟通协调,可以考虑在现阶段通过制度创新推进国库现金管理发展,减小国库现金管理对货币政策的影响。一是建立季度协调会制度,在每个季度前一个月下旬定期召开司局级会议,在我部提供的季度每月中央财政国库现金流预测基础之上,结合当前的财政政策和货币政策,协商确定国库现金管理操作季度计划并严格实施。二是在商业银行开设国库资本性账户,将目前国库单一账户中的资本性收支转至国库资本性账户核算,国库现金管理投融资操作通过国库资本性账户进行,既减少国库现金运作时资金在中央银行和商业银行之间来回调拨,又能够避免国库现金管理对货币供给量的影响。

第二,适应当前宏观经济政策需要,拓宽国库现金管理投融资渠道,逐步建立长期、规范、有效的国库现金管理制度。

2008年虽然我们首次实现了300亿元资金规模、3个月存款期限的国库现金管理商业银行定期存款滚动操作,并进行了1500亿元6个月定期存款操作,但月均几百亿元的国库现金管理商业银行定期存款存量与12000多亿元的库款余额相比,仍然只是杯水车薪,大量的国库现金余额不得不闲置在人民银行国库单一账户。加之买回国债操作受到新会计制度等因素制约难以有效开展,表明目前我国中央国库现金管理明显存在着运作规模偏小、操作频率较低、操作品种单一的缺陷。当前,为配合实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,中央国库现金管理应积极贯彻落实国务院的宏观经济政策要求,并以此为契机,进一步完善运作机制,扩大资金运作规模,在商业银行定期存款、买回国债方式基础上增加国债回购和逆回购、同业拆借等短期投资工具,增加发行现金管理券融资工具,加大短期国债发行力度并逐步取代央行票据发行,为人民银行公开市场业务提供公正、有效的市场操作工具,逐步建立起一整套适应社会主义市场经济发展的长期、规范、有效的中央国库现金管理制度。

第三,进一步增强对国库现金收入、支付、调拨等信息的获取能力,提高国库现金预测水平,合理确定最优库底余额。

在目前按季分月滚动预测中央国库现金流量和财税库银横向联网试点工作等基础上,加强财政国库部门与人民银行国库部门、收入征缴管理部门、支出预算管理部门和商业银行之间的沟通协调,逐步建立起国库现金支付大额报备制度和严格的国库现金支付预测实时报告制度,通过将预测信息实时导入国库现金流量预测系统并不断更新,以及对每日国库现金流的实时跟踪,与以前年度同期国库现金收支执行数据之间的对比分析,着力提高预测的准确性,真正实现国库现金流量预测的科学化、精细化管理。2009年可以考虑在2006年以来每日国库现金收支数据的基础上尝试进行月内或季度内每日国库现金流滚动预测。进而,参考鲍默扩展模型和条件风险价值模型,结合对近年经验数据的分析,先行研究确定数额较大的某一年度内库底余额,并逐步向最优库底余额过渡,为实施科学、精细的中央国库现金管理奠定基础。

第四,积极推进地方国库现金管理工作,努力提高地方财政国库现金使用效益。

近年来,随着国库集中支付改革在省以下财政的不断推进和深入,地方财政国库现金余额迅速增加。而且, 2006年以来中央国库现金管理的逐步实施,在科学发展观的引领下,地方政府开展地方国库现金管理的呼声越来越高。当前,我们应积极协调人民银行,上报国务院开展地方国库现金管理工作。在推进这项工作的过程中,我们需要认真借鉴发达国家和新兴国家的经验,注意把握以下三个原则:一是按照一级政府一级财政管理体制的客观要求,在地方政府事权范围内由地方财政部门主导、人民银行地方分支机构配合开展地方国库现金管理工作;二是地方国库现金管理工作要规范、稳妥、有序开展,要按照规定的运作方式、建立严格的管理制度确保地方国库现金安全;三是由地方国库现金的资金属性所决定,地方国库现金管理不宜受全局性、宏观性的货币政策制约,初期可考虑在投资的总体规模上进行适当的监管。

 

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