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张通部长助理在2008年中央单位政府采购工作会议上的讲话

  学习和实践科学发展观

  推动中央单位政府采购制度改革向纵深发展

  ——在中央单位政府采购工作会议上的讲话

  财政部部长助理 张 通

  200856日)

  同志们

  今天我们召开中央单位政府采购工作会议,主要任务是:以十七大精神为指导,深入学习实践科学发展观,在总结过去五年中央单位政府采购制度改革工作经验的基础上,研究和部署今后一个时期中央单位政府采购制度改革与发展的思路和任务,全面推进政府采购制度改革。下面,我讲几点意见,供大家参考。

  一、中央单位政府采购制度改革取得了新进展

  五年来,中央单位认真贯彻落实政府采购法,在加强采购管理、规范采购行为、实施集中采购、坚持公开透明运行机制、维护国家和社会公共利益、提高资金使用效益、完善政府采购管理体制等方面做了大量工作,取得了明显成绩;中央单位政府采购制度改革工作迈上了一个新台阶,为推动全国政府采购制度改革做出了贡献。

  (一)采购范围进一步拓展,采购规模稳步增长

  五年来,中央各部门、各单位和集中采购机构采取了许多积极措施扩大政府采购范围和规模。不少部门和单位在努力做好货物和服务类项目实施政府采购的同时,积极探讨推进公共工程实施政府采购。国土资源部、供销总社等部门将所属各单位的各类建筑工程项目纳入了政府采购;水利部不仅在水利工程实行政府采购方面进行积极探索和实践,而且还将冬季取暖用煤和用油也纳入了政府采购范围。各集中采购机构通过完善集中采购方案、创新采购手段等扩大集中采购规模。公安、环保等部门将下拨的专项资金项目在系统内开展了部门集中招标采购。这些措施大大拓展了政府采购范围,丰富了政府采购内容。2002年中央单位政府采购规模为222亿元,2007年突破了600亿元,年平均增长率达到22.8%,实现了采购规模的稳定增长。

  (二)制度建设进一步加强,采购活动有制度保障

  五年来,财政部一直致力于政府采购法配套制度建设,先后制定了近三十个制度办法,其中包括针对中央单位管理实际制定的办法。中央各单位也将制定实施办法工作摆到突出位置。目前,半数以上中央单位根据政府采购法和财政部制度规定制定了本部门或本系统政府采购管理实施办法。卫生部、国家体育总局、民政部、高法院、安全部等部门结合行业特点还制定了专项管理办法;国家税务总局、人民银行、海关总署、水利部、公安部等部门制定了本系统、本部门集中采购管理办法;中央国家机关采购中心、中共中央直属机关采购中心依法制定了操作规程和工作人员守则等内部规章。这些制度办法为加强政府采购管理、规范政府采购行为提供了制度保障。

  (三)管理体制改革进一步推进,管采分离机制逐步建立

  按照《政府采购法》关于“政府采购监管部门不得设置集中采购机构,不得参与政府采购项目的采购活动”,“采购代理机构与行政机构不得存在隶属关系或者其他利益关系”的要求,初步建立了由财政部统一监督管理中央单位政府采购工作,中央国家机关采购中心、中共中央直属机关采购中心和全国人大机关采购中心等三个集中采购机构分别负责国务院系统、中直系统和全国人大系统的具体集中采购活动组织操作的“机构分设、政事分开、责权明确、相互制约”的政府采购管理体制。总体看来,“管采分离”的政府采购管理体制运行良好,管理体制和运行机制正在逐步形成,为政府采购规范和快速发展提供了重要的组织保障。

  (四)采购行为日趋规范,采购过程日益公开透明

  突出表现在以下五个方面:一是集中采购规范化、科学化程度和中央单位执行集中采购目录的自觉性逐年提高;集中采购机构注重自身建设,规范操作意识和服务意识进一步强化,组织实施手段不断改进和创新,采购工作水平和业务素质进一步提高,集中采购规模大幅度增加。与此同时,体现本部门特点的部门集中采购工作不断深入,在加强部门系统采购管理和推动整个政府采购制度的实施方面发挥了重要作用。分散采购作为集中采购的补充形式也取得一定进展。二是作为主要采购方式的公开招标项目数量逐年增加。2007年采用公开招标方式的采购规模达到采购总规模的60%以上。三是采购各环节工作机制趋于完善。确立了信息发布制度,方式审批更加规范,专家库管理不断科学完善,采购组织流程清晰,方式确定日趋合理,投诉处理有序进行,采购效率不断提高。四是价格、质量和服务控制机制初步建立,采购成本有所降低。五是政府采购和资金支付管理逐步加强。采购的预算意识和编制政府采购预算的主动性有所提高,预算内容趋于准确,无预算采购等现象明显减少。采购资金实行国库集中支付的力度和规模越来越大,在一定程度上控制了违规采购和不正当交易行为。

  (五)相关政策措施陆续实施,政府采购的政策导向功能得到较好发挥

  近几年,财政部与有关部门密切配合,在节能环保、自主创新、进口产品采购和维护国家信息安全等方面制定了一系列制度办法,促进了政府采购政策目标的逐步实现。中央单位维护国家利益的意识明显增强,较好地执行了政策规定;集中采购机构通过优化采购文件和设置评分细则,提高评标政策导向分值等措施,积极落实各项政策规定。如,中央国家机关采购中心近两年政府采购节能产品19.5亿元,占同类产品采购额的56%19家自主品牌汽车生产企业成为中央国家机关协议供货商,占中标企业总数的63%,有效地支持了国内相关产业或行业的发展。

  (六)监督管理进一步强化,促进了廉政建设

  五年来,财政部按照政府采购法和国务院有关规定,认真履行监管职责,通过制定办法、拟定集中采购目录、审批采购方式、审查集中采购方案、专家库抽取、投诉处理、集中采购机构年度考核等管理环节,不断加强对政府采购活动的监控,并通过政府采购领域治理商业贿赂专项工作,严肃查处违规违纪行为,促进了廉政建设。集中采购机构也注重完善自身约束机制,建立了内部岗位责任制,内部管理规程逐步规范。纪检、监察、审计部门按照各自职责开展了对政府采购活动的监督检查,加大了监督力度。

  (七)组织机构进一步健全,政府采购队伍不断壮大

  五年间,中央单位按照管理系统相继明确了职责和工作机制;一些垂直管理的中央部门成立了部门集中采购机构,负责系统的集中采购工作。此外,高检、高法、公安部、水利部、新华社、国家知识产权局、中科院、教育部等设立了内部政府采购管理机构;许多中央单位也都明确了内部负责政府采购管理的机构或者指定专人负责政府采购。专门从事政府采购的干部队伍不断壮大。

  回顾五年的改革历程,中央单位政府采购改革工作所取得的显著成绩,是在党中央、国务院的正确领导下取得的;是在纪检、监察、审计部门大力支持配合下取得的;是各中央单位和集中采购机构共同努力、锐意进取、扎实工作取得的。在此,我代表财政部向为此做出辛勤努力工作的有关部门和同志们表示衷心的感谢!

  在看到成绩的同时,我们也必须清醒地看到存在的问题和不足。要认识到一些深层次的矛盾开始显现,前进中面临不少困难和问题:一是有一些部门和单位对政府采购制度改革的认识仍然不到位,依法采购的意识仍然不强,有的在人员配备、制度建设等工作中不能给予充分重视,还存在规避和干预政府采购活动的现象;二是政府采购法律制度体系尚不健全,有关法律之间还存在不协调问题,适合中央单位管理特点的具体操作规定还不够完善和细化,京外单位政府采购如何管理还缺乏有效办法;三是执行操作环节不规范问题尤其突出,采购文件和采购流程标准化管理薄弱,评审专家管理也较为松散;四是集中采购活动竞争程度比较低,存在采购价格偏高、中标供应商不履约问题,采购效率、工作质量和采购运行机制有待于进一步改进;五是存在对采购操作执行监管“缺位”问题,特别是对集中采购结果的后续监督管理、中标供应商不履行合同等违规违纪的处罚力度不够,有效的监控体系尚未建立,等等。这些问题,我们要高度重视,深入研究,并采取切实可行的措施努力加以解决。

  二、当前和今后一个时期中央单位政府采购改革与发展的基本思路和主要任务

  当前,中央单位政府采购制度改革环境和形势发生了很大变化,改革和制度创新的任务更加艰巨。这就要求我们要继续深入学习和实践科学发展观,把握政府采购发展规律,兼顾改革力度、发展速度和社会可接受程度,积极稳妥地推进政府采购制度改革;要继续坚持公开、公平、公正的原则,求真务实,开拓进取,勇于创新,努力在采购管理体制、运行机制、管理手段和操作能力等方面不断实现新的突破,提升政府采购管理水平;要继续坚持以人为本、和谐发展,更好地改善民生,支持节能减排、自主创新等政策实施,服务于经济建设和社会发展;要继续坚持依法行政,形成监管有规、操作有方的改革环境,促进政府采购法制化水平不断提高。

  (一)抓规范,构建高效严谨的执行操作运行机制

  健全的法规制度体系是加强政府采购科学化管理的重要保证。操作执行越规范,制度优势和作用就发挥得越充分。因此,要加强政府采购文件和采购合同的标准化、规范化管理。目前,财政部正着手研究政府采购文件编制规范指南,研究制定统一的政府采购合同格式。要完善政府采购评审专家库管理,财政部将整合中央与地方的专家库资源,充实涵盖政府采购各领域的专家学者,扩大专家数量,实现资源共享。同时,加强对评审专家行为的监督管理,探索和创新评审专家管理新模式。要加强部门预算中政府采购项目的编制工作,确保采购活动和方式审批严格按编制的预算或采购实施计划进行,要研究和规范部门统一组织涉及地方管理范围的集中采购行为。要建立集中采购机构和社会代理机构管理考评体系,积极发挥代理机构在政府采购活动中的作用。

  (二)抓监管,加强对采购过程的监督管理

  财政部依法对政府采购活动过程进行综合性监督管理,逐步实现对政府采购当事人操作执行行为的事前、事中和事后的全过程监督是法律赋予的职责。根据国务院领导指示,今年财政部与监察部、审计署和国家预防腐败局联合开展全国政府采购执行情况大检查。检查对象是采购人和采购代理机构,检查的内容是政府采购预算编制情况,采购范围、采购方式和程序等方面的执行情况。这项工作已经于本月全面展开。我们要通过检查,达到对全国政府采购执行情况的全面摸底,并针对查找出的问题采取相应的规范性措施,实现对采购重点环节的监控,以及集中采购目录执行、项目方案制定、采购活动组织和实施效果的监管,把供应商、评审专家和社会代理机构纳入监督范围,建立不良行为公告制度和政府采购市场禁入制度,完善与审计和监察部门相互协调配合的工作机制,探索建立有威慑力的动态监控体系。

  (三)抓关键,进一步提高政府采购管理的精细化水平

  财政部将在进一步加大制度建设和创新力度的基础上,借助信息化手段,抓关键环节,不断细化对采购活动的管理。今年,我们拟按照管理较为成熟、易于实施的原则,确定从政府采购方式审批环节入手,细化和统一采购方式的申请与审批管理。在不断总结经验和完善制度的基础上,再逐步覆盖所有采购管理环节,最终实现对每个采购项目从采购计划编制、信息发布、组织采购活动到合同签订、资金支付的全程电子化管理。目前,“中央单位变更政府采购方式审批管理系统”已经研究开发完毕,经征求意见并进一步完善后,拟于6月份开始选择部分单位试点。

  (四)抓落实,进一步发挥政府采购政策功能作用

  要进一步落实“管采”分离的工作职责,完善财政部统一监督管理、集中采购机构负责集中采购目录规定项目操作执行的管理机制,做到监管有规,操作有方,执行规范。要严格目录的执行,确保纳入政府集中采购目录的项目操作执行到位,切实提高集中采购的执行力和公信力。要强化政府采购政策功能服务于经济建设和社会发展大局的作用。目前,政府采购在推动节能环保、自主创新、进口产品审核等方面的功能作用越来越重要。中央单位采购项目规模大,涉及面广,要把执行和落实政府采购的政策功能作用置于重要地位,实时跟踪政策实施情况,及时总结执行中存在的问题,不断完善管理办法,在全国起到带头作用。此外,要加强基础性工作管理,把采购信息统计分析作为重要基础工作抓紧抓好。

  (五)抓创新,推进政府采购制度改革深入发展

  目前,我国政府采购规模年均增长20%左右,政府采购制度改革已经进入了一个新的发展阶段。今后政府采购工作要从过去抓规模、抓数量向抓质量、抓效率和效益转变,要从过去单一的解决问题向统筹兼顾、协调发展转变,要从重点强调节约资金向致力于社会政策的落实转变。特别是在政府采购制度建设方面,要从过去注重解决制度空白向遵循国际规则转变,加强对国际规则的比较分析,进一步完善政府采购制度,逐步确立内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的政府采购管理体系。

  三、进一步做好政府采购制度改革工作的几点要求

  政府采购制度改革政策性强、涉及面广,当前要重点抓好以下工作:

  (一)进一步提高认识,切实加强对政府采购工作的领导

  各中央单位要高度重视政府采购工作,要充分认识政府采购制度改革的长期性、艰巨性和复杂性,要增强责任感、使命感和紧迫感,要把政府采购制度改革工作作为源头上反腐败的措施摆上重要日程,加强领导和协调;要完善组织机构,不断充实队伍力量;要及时了解、掌握和处理改革中出现的新情况、新问题,巩固和发展已经取得的改革成果。

  (二)采取措施,认真做好各项改革工作

  要抓紧落实政府采购项目预算,编制政府采购实施计划,确定今年的采购任务。同时,要做好2009年政府采购预算编制细化工作。要落实好集中采购的有关工作,中央单位要加强事前的采购任务规划,项目委托要有合理的提前量。集中采购机构要加强组织实施工作的进度,要以完成集中采购目录项目作为首要任务。要做好部门集中采购工作,尽早确定部门集中采购项目范围报财政部备案。同时,主管部门按照行业管理的要求组织实施包括地方的集中采购项目,要事先制定方案报财政部。要推进政府采购方式电子化进程,充实完善专家库,规范评审专家管理。

  (三)积极开拓创新,切实推动改革向纵深发展

  要以科学发展观为统领,创造性地开展工作。重点在如何扩大采购实施范围、提高采购效率和质量上做文章,在政策功能实施、电子化管理和监督方式上下功夫,将政府采购制度改革推上一个新水平。各中央单位和集中采购机构要勇于实践,不断提高开拓创新能力,在关键环节和难点问题上有所突破。

  (四)加强监督与处罚,切实推进管理规范化

  财政部作为政府采购监督管理部门,要按照科学化、精细化和规范化要求,加大监督管理力度。在监督方式上,要注重事前调查审核、事中跟踪和事后考核检查相结合,实现政府采购运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法,不断提高监督管理实效。要通过对预算编制、集中采购项目委托和执行操作、集中采购实施方案、采购活动组织程序的日常监督审核,纠正和处罚不规范行为,促进政府采购管理规范化,切实使政府采购监督管理有成效。

  (五)认真开展培训和研究工作,切实提高管理水平

  政府采购制度改革工作头绪多,法规制度办法也多,程序规定比较严格具体。如果培训工作跟不上,会影响改革和发展的进程。因此,财政部将加大培训和宣传力度,中央各单位和集中采购机构要尽快全面掌握政府采购政策的制度规定,保证各项制度顺利实施。同时,财政部门、中央单位和集中采购机构要结合各自工作特点选择一些难点问题作为课题研究,不断增强做好政府采购工作的主动性、预见性和科学性,切实提高政府采购管理水平。

  四、认真应对,做好我国加入政府采购协议谈判工作

  2007年底,我国正式启动了加入世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》(GPA)谈判,这意味着我们将开始迎接新的挑战,面临新的考验。借此机会,我向大家通报一下我国加入GPA谈判的有关情况,并就中央部门配合做好加入GPA谈判应对工作讲几点意见。

  (一)我国加入GPA谈判的背景

  加入GPA是我国加入WTO时作出的承诺。GPAWTO的一项协议,旨在促进缔约方开放政府采购市场,从而扩大国际贸易。GPAWTO成员自愿加入,且仅对加入方具有约束力。申请方在向WTO提出加入GPA申请书后,需要提交包括拟开放的中央采购实体、省级采购实体、其他采购实体(主要是国有企业)以及这些实体采购的工程和服务项目等5个清单,确定政府采购市场开放范围。目前,GPA28个成员方, 40个国家和地区,其中主要是发达国家。

  (二)谈判准备工作情况

  根据国务院决定,我国加入GPA谈判准备和谈判工作由财政部负责。财政部为此牵头组建了由财政部、发展改革委和商务部等23个部门组成的GPA研究工作组(以下简称工作组),研究GPA规则和GPA成员出价的基本规律,开展我国产业竞争力评估,分析加入GPA对我国产业以及经济、社会等方面的影响。在此基础上,工作组研究确定了加入GPA的初步出价原则和基本思路,并按照GPA要求,结合国情,拟定了初步出价清单报国务院。

  20071228,我国政府将加入GPA申请书和经国务院批准的出价清单提交WTO。今年2月份,我国谈判代表团还在日内瓦与GPA成员进行了首轮双边会谈,并在政府采购委员会会议上作了多边答辩。我国已经进入加入GPA的谈判阶段。

  (三)出价清单基本内容和GPA成员对我国出价的评价

  我国提交的初步出价清单由4个附件和总备注构成。其中,附件一包括外交部、国家发展和改革委员会、教育部等50个中央部委,附件三包括新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院等14个中央事业单位,附件四是设备和机械租赁、国外培训等两类服务项目,附件五是公用房和住房两类工程项目,总备注主要是载明我国与GPA成员谈判的基本原则以及不适用于GPA的情形等。GPA出价清单中还有一个附件二,用于载明开放的省级地区采购实体,我国的初步出价清单中,该附件暂未编列。

  在首轮谈判中,虽然WTO秘书处和GPA成员对我国按时按承诺提交申请和初步出价清单给予高度肯定,但GPA成员普遍认为我国出价过于保守,不同程度地表示失望,表示难以接受,希望我国尽快对初步出价作出重大改进。主要有以下几点:一是认为中国不是发展中国家,不应享受补偿贸易等特别待遇,要求按照其他GPA成员的开放水平出价;二是认为我国出价与他们的期望差距太大,要求我方将门槛价降至合理水平,增加省级采购实体和国有企业,扩大货物、服务和工程开放项目,减少例外情形,取消或缩短过渡期,货物、服务和工程采用通用分类标准;三是认为我国应尽快提交国情报告,以便他们全面了解我国政府采购法律、政府组织结构和行政管理体制等情况,从而更有效地开展谈判。针对GPA成员提出的问题,我们正在认真研究,将及时予以回应。

  (四)今年GPA应对工作的具体安排

  目前,财政部的主要工作是根据程序,完成并提交政府采购国情报告,同时将举办一系列培训班,请欧美专家来华授课,加强中央单位和地方有关人员对GPA的认识和了解,为开展GPA研究和谈判应对提供借鉴。其中,与欧盟联合举办的两期政府采购研讨会已经圆满结束。

  今年工作组的工作任务主要包括四个方面:加强基础性研究,研究提出加入GPA谈判的长期工作规划,研究提出配套改革建议以及研究提出2009年谈判预案。为了提高工作效率,增强研究工作的针对性,工作组成员单位划分为综合组、工程组、服务组、企业组和军事组5个小组,把任务分解到每个小组,并对每个小组提出工作时间表和工作要求。

  (五)各部门要高度重视,积极配合做好谈判的应对工作

  加入GPA谈判虽然是由财政部牵头,但绝不仅仅是财政部一家的事,而是我国改革开放中的一件大事。国务院系统的中央部委已经列入了出价清单,谈判中的相关工作需要这些部门密切予以配合。现就各部门配合开展这项工作提出几点希望和要求:

  1.提高认识。加入GPA谈判是继加入WTO后,我国在对外经贸领域开展的又一项重大谈判工作,意味着我国将从更广范围更深层次开放国内市场,将对我国的管理体制、行政管理制度和有关政策造成较大冲击。由于各种原因,我国对加入GPA谈判的准备工作相对不足,而欧美等GPA成员又对我国政府采购市场虎视眈眈,谈判变数很多,谈判进程很难掌控,结果难以预料。我们面临的谈判形势非常严峻,谈判准备和谈判工作将非常复杂而且十分艰巨。各部门要从全局和战略的高度予以重视。请与会代表会后将有关情况向本单位相关领导汇报,取得重视和支持。

   2.积极配合。国务院系统的中央部委尽管都列入了出价清单,但在开放的采购项目等方面,还有可能作调整;其他未列入清单的部委,将来是否列入视谈判情况而定,但我们一定要提前做好应对准备。希望各个部委根据我国应对GPA谈判的要求,配合财政部和其他GPA研究工作组成员单位做好有关采购信息收集和统计等工作。财政部已经在中央单位建立了GPA谈判联系人制度,各单位也已将联系人名单,包括一名厅局级领导和一名处级干部报财政部。各部门要尽量确保联系人稳定,以保持相关工作的连贯性和有效性。联系人如有变动,请及时通知财政部。

  3.强化保密意识。财政部会将GPA谈判进展及有关准备情况以简报的形式向各单位通报,各单位为配合做好工作也要收集相关数据和提出应对意见,这些都涉及国家机密。各单位要高度重视,切实做好保密管理工作。

  同志们,政府采购既是一项具有开拓性、挑战性的工作,又是一项具有战略性的伟大事业。我们所从事的工作任重道远,前景广阔。希望各中央单位和集中采购机构立足现实、着眼长远,抓住重点、开拓进取,及时研究新情况、解决新问题、总结新经验、探索新思路、创建新机制,为我国政府采购制度改革和发展做出新的更大的贡献。

  谢谢大家!

 

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