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中央部门国库集中支付改革取得显著成效

一、部门推进国库集中支付改革的主要做法与经验

(一)转变观念、统一认识,为改革提供思想保障

国库集中支付改革是财政预算执行管理根本性变革,利益调整大,改革实施困难重重。要做好这项改革工作,首先必须从思想上转变观念,统一认识。16个部门认真贯彻落实国务院批准的改革方案的要求,采取多种形式加大宣传和培训力度,吃透改革精神,使本部门本系统同志消除顾虑,克服畏难情绪,统一思想认识,为改革提供思想政治保障。

公安部针对所属预算单位对改革认识上的差异,采取多种形式,大力宣传改革的必要性和重要性,经过广泛宣传与动员,各预算单位领导和财务人员逐步统一思想,对改革的必要性有了更深认识。国家税务总局、国家气象局、国家统计局、海关总署等垂直管理部门,对系统内各级主管领导及财务人员进行培训。国税总局通过视频方式举办国库集中支付改革政策培训班,参加人员包括省、地市、县各级国税局主管局领导和全部财务人员,全系统约有几万人同时参会。海关总署加强对系统的培训,除业务培训外,重在宣传国库集中支付改革的深远意义,宣传对象不仅是财务人员,而是全国各关区领导及全关区关员,使他们认知国库集中支付改革的政策、目的和意义,从而顺应时势,理解和支持这项改革。新华社为配合推进第一批国内分社实施改革,其计财局组织召开了财政国库集中支付制度改革电视电话培训班,鲁炜副社长亲自做动员,国内各分社、总社相关部门主要领导和财务人员参加了培训,同时,计财局通过新华社《财务工作简报》等内部刊物及新华社办公自动化网向各级领导干部开展宣传活动,使国库集中支付制度广为人知,得到大家的支持与配合。

通过培训、宣传等多种方式,这些部门的同志从上到下都逐步认识到财政国库管理制度改革是党中央、国务院做出的深化财政改革的重要决定,是重大的财政管理制度创新,是公共财政体制的重要内容,是加强资金管理的重要手段,应当积极主动了解和掌握改革的要求,在本部门大力推进改革,努力提高本部门财政财务管理水平。

(二)领导重视、亲自挂帅,为改革提供组织保障

16个部门的主要领导对国库改革工作都十分重视和支持,普遍亲自部署动员,挂帅成立专门领导小组,实施改革工作。

外交部2002年确定为改革试点单位后,即召开部务会专门讨论,统一思想,部署工作,要求财务部门牵头,各相关部门积极配合,稳步实施改革。在改革过程中,外交部领导也给予很大关注,时任部长的唐家璇同志和分管部领导曾在外交部内多个场合宣传国库集中支付改革的重要性和必要性,要求全部上下支持和配合财务部门落实好改革。商务部在改革之初成立“财政国库管理制度改革试点领导小组”,由主管部领导和相关司局负责人组成,统一领导和部署改革工作,部党组多次召开部办公会,专项研究改革面临的具体问题。中国气象局、海关总署、新华社等部门都成立由主管财务领导任组长、多个相关司局参与的改革领导小组,以加强改革协调和部署。国防科工委在改革初期,委领导多次批示财务司认真学习财政部有关文件精神,做好改革各项准备工作,在该委将改革推进到二级预算单位时,委领导又专门指示,深入推进国库改革是大势所趋,要求各单位积极配合。国资委召开了国资委财政国库集中支付改革动员大会,黄淑和副主任向委直属直管单位负责人及财务人员作动员报告,要求各预算单位做好充分准备,适应改革形势。正是在这些部门领导的高度重视和支持下,国库集中支付改革各项工作在这些部门及其所属基层单位得到了很好推行。

(三)增设机构、调整人员,为改革提供队伍保障

国库集中支付改革对部门财务机构设置和职责分工提出了规范化要求。围绕改革,很多部门专门成立预算执行机构,充实力量,理顺职责,积极开展各项改革工作。

水利部2001年就成立了国库集中支付试点工作办公室,具体负责水利部国库改革工作,2003年,中编办批复水利部成立预算执行中心,为部直属事业单位,承担水利部预算执行、政府采购工作,水利部直属各单位也相继成立预算执行管理机构。外交部为适应国库改革,更好地统筹管理财政资金,财务司整合业务,调整机构,于2007年成立支付中心。有些部门成立了专门的处室,如海关总署财装司成立集中支付处,中国气象局计财司成立资金与政府采购处,国家统计局财务基建司成立预算执行处。有的部门虽然没有成立新机构,也在原有基础上进行了职责调整,如国防科工委明确资金管理由财务司预算处统管,交通部按财政职能对口设置财务司内部处室,商务部将改革前分散在几个司局管理的资金统一集中到财务司归口管理。卫生部调整处室工作,明确职责,配备专人。这些部门实施国库改革组织到位,人员到位,职责到位,为国库集中支付改革工作顺利开展提供了坚实的组织保障。

四)建章立制、规范程序,为改革提供制度保障

   这些部门普遍注重规范管理,在制度建设上狠下功夫,他们的做法是:根据财政部有关文件精神,结合各部门自身管理特点和需要,制定改革试点实施方案及一系列规章制度,对工作流程、用款计划管理、财务处理、账户管理等各工作进行详细规定,并根据具体情况不断修订,为改革提供制度保障。国家统计局制定了《统计部门国库改革工作实施方案》、《统计部门国库改革资金支付管理实施办法》等一系列改革制度文件,各省统计局、各调查总队也结合本单位情况,制定具体实施办法。教育部对实行国库集中支付改革的指导思想、实施范围、支付程序、用款计划、财务处理及相关配套措施等都做了具体规定,保证改革工作有序开展。国资委制定并印发了《国资委财政国库管理制度改革试点工作实施方案》,结合国资委实际制定了《国资委财政国库资金支付管理实施办法》,并广泛征求委属单位财务人员及研究室各方面意见,相应修改该委财务管理、部门预算管理和财务决算管理等办法。新华社计财局制订了相关办法,明确支付审核程序,财政资金每笔付款都要严格按规定程序办理。

(五)分步实施、夯实基础,为改革提供方法保障

由于国库集中支付改革内容多,任务重,时间紧,这些部门大多采取统一部署,分步实施方式,积极稳妥、循序渐进地推进改革工作。有的部门情况较为复杂,如公安部、国防科工委、水利部、国税总局、海关总署等,在财政部国库司支持和指导下,均采取先试点、再推开的做法,稳扎稳打,确保改革成功推进。国防科工委2002年在委本级实行国库集中支付改革,经过三年实践,对国库改革深入掌握,逐步完善相关规章,为二级预算单位推行国库改革打下基础,2005年起,该委在事业经费少,业务工作相对简单的委属中心开展改革,2006年又将改革工作推进到业务相对复杂的委属高校。海关系统是垂直管理部门,预算级次多,基层单位多,相当部分基层海关分布在偏远边境地区,条件艰苦,交通不便,为改革带来不少困难。为稳妥起见,海关集中支付改革先从总署本级开始,逐步向基层推及,从上到下,由点到面,一级带一级,一级培训一级,稳步推进,较好地完成了改革任务。国家物资储备局由于大部分单位地处偏远,根据部门实际情况,先对地处省会城市二级预算单位进行改革,在取得经验的基础上,再逐步推广,直到所有预算单位都纳入改革范围。

在推进国库集中支付改革工作时,这些部门狠抓基础性工作,如注重与代理银行进行沟通,加强部委之间横向联系,特别是向先期改革部门了解情况,吸取经验。国税总局为使改革工作从一开始就步入规范化轨道,走访了水利部、中国气象局等先期改革部门,认真学习研究他们的做法和相关制度,并结合国税系统实际,积极探索改革途径和创新工作方法,基础工作很扎实,为改革的平稳推进和进一步深化搭建了很好的平台。

(六)创新手段、提高效率,为改革提供技术保障

根据国库集中支付改革要求,大多数部门结合部门资金管理特点都加强了信息系统建设,开发专门软件,有效利用信息化手段,保证改革高质高效。科技部结合资金管理特点,委托软件公司研究开发适合资金支付管理需求的财务软件,将年度财政预算指标分解控制全年预算执行工作,用款计划申请和直接支付申请实现无纸化,提高了资金支付工作透明度,便于查询和监督本部门预算执行情况。水利部结合行业特点和实际情况开发了“水利部财政资金国库集中支付信息管理系统”,实现了国库集中支付业务网上办公、信息共享、财务监控。国税总局开发的部门版软件,为“一级部署、数据集中”方式,即软件仅在国税总局安装,全部数据集中在总局本级,各预算单位通过国税系统的局域网登录软件操作和查询,国库集中支付业务规则绝大部分靠软件来规范和控制,大大减少审核工作量,提高了工作效率。

二、国库集中支付改革成效明显

实行国库集中支付改革几年来,大大推进了中央部门财务管理工作,部门预算执行管理水平明显提高,主要表现在以下几个方面:

(一)增强了财务管理观念,强化了财务管理职能

通过国库集中支付改革,部门从思想上认识到国库集中支付制度改革是财政体制改革的重要内容,是提高财政资金使用效益,从源头上预防和治理腐败的重要措施。部门从上到下改变理财观念,增强预算管理意识,逐步转变“重分配,轻管理”观念,促进了预算单位财务管理水平提高。实行改革后,预算单位财务部门对每笔资金的使用从预算、分月用款计划到使用都要参与,保证了财务部门管理职能更好发挥,加强了部门财务管理在部门的地位和作用。各项工作的新变化也促使财务人员不断提高业务水平。

(二)提高了预算执行能力,促进了预算单位提高预算编制质量

国库集中支付改革基础是真实、科学、准确、细化的部门预算,财政资金使用必须严格按批复的预算执行,实行国库集中支付后的部门分月用款计划成为预算执行的有力约束。“按预算用款,按计划办事”,促使预算单位严格按照预算使用资金,牢固树立按计划用款的意识,减少预算调整随意性,预算执行能力增强。国库集中支付制度的推行,将过去较难付诸执行的预算约束,从理论、口头的软约束变为实际可行的硬约束。从源头上促使部门将预算细化到基层预算单位和具体项目,合理科学地编制单位预算和编制用款计划,保障合理支出。实施改革后,“拍头预算”,“先斩后奏”,超预算情况逐步减少,推动了部门预算改革进一步深化,部门预算编制管理规范化程度大幅度提高。

目前,不少部门预算已经全部细化到基层预算单位、具体预算项目,年初预算一次性下达到基层单位,财政性资金和单位创收资金、预算内外资金全部纳入部门预算管理,全面实现综合预算。配合政府收支分类改革,预算收支全部按功能分类和经济分类进行细化(包括项目支出预算),部门预算的细化又进一步推动国库集中支付改革顺利进行,预算编制与预算执行相互促进。

(三)规范了资金使用,提高了资金运行效率

国库集中支付制度对账户管理、资金申请、审核拨付、对账、会计核算等方面均进行明确规定,规范了部门财务管理和资金使用。实施国库集中支付后,财政资金不再下拨到预算单位,而是以单一账户体系为基础,财政资金“一站式”从国库支付到最终收款人,避免了在原有财政资金层层转拨的支付模式下,可能存在的资金挤占、挪用现象,提高了资金运转效率,加大了资金流转过程的透明度。预算单位只要按照要求完成用款计划的申报,就可以通过财政零余额账户进行授权支付,在保证预算正常下达情况下,基本支出用款计划和项目支出用款计划按照规定时间上报,在每个月月初即可直接到达各个单位零余额账户,大大改变了传统资金拨付方式下,层层申请和层层拨付的问题,时间大为缩短。建设单位按照工程建设管理的要求完成工程资金的内部审核程序,就能进行直接支付申请,按照有关程序由财政部直接支付到商品和劳务供应商。

四)加强了资金监管,减少了违规违纪现象

国库集中支付制度设计形成了有效制约机制,使得预算单位资金申请、支用全过程处在不同部门、单位监控之下,从机制上减少了违规现象的发生。实施国库集中支付改革后,各基层预算单位原则上只能开立一个预算单位零余额账户,并将所有财政资金纳入该账户核算,从而改变了原先一个预算单位财政资金在多个账户核算、随支随取的现象,从源头上杜绝分散、多重开设账户,大额现金发放个人津补贴问题等各类违纪现象,财政资金得到有效监管。各财务部门从资金使用角度参与管理,逐步强化了事前、事中和事后的监督机制。财政实时监控系统,能够及时发现违规或不规范操作的问题,逐渐形成了强有力的威慑机制,预算单位规范使用资金意识明显增强,预算单位违规行为大为减少。部门对发现的问题进行情况反馈和跟踪,促使预算单位严格执行预算和各项财经法规,从而有效地保证了财政资金支付的安全性。基建项目资金从申请、审核到最终支付,由不同部门从项目进度和支出内容等多方面进行监管,有力地保障了资金安全、提高了资金使用效益。

(五)提高了预算执行信息透明度,提供了决策依据

   实施国库集中支付改革后,各部门预算资金通过现代化信息系统集中支付,提高了预算执行信息的完整性、准确性和及时性,预算执行透明度得到大幅提高。部门建立并不断完善国库资金支付分析制度,及时为有关部门提供相关信息,为计划、预算部门提供决策参考依据,不但有效地服务于各部门中心工作,而且为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为可靠的信息基础。
 

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