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国家税务总局实施国库集中支付改革的做法及成效

2005年,国家税务局系统(以下简称“国税系统”)在140个中央部门已实行改革、国库集中支付制度已基本完善的情况下,作为最后一批实施国库集中支付的中央部门开始了国库改革,当年纳入改革的预算单位80个,2006年改革扩大到所有三级预算单位,新增改革单位608个,2007年有25个省全部四级预算单位纳入改革,新增改革单位1692个。国税系统具有财务管理体制复杂、预算单位多、资金量大等特点,改革工作量大,压力大,但改革成效显著,是所有中央部门中实施改革的基层单位最多的部门。

一、国税系统实施国库集中支付改革的特点

国税系统具有“两多一难”的特点。一是预算级次多。国税系统实行“统一领导、垂直管理、下管一级、分级核算”的财务管理体制,财务管理实行垂直管理,多达四级。二是预算单位多,分布广。预算单位多达4187个(未含1931个开有备用金账户的报账制单位),其中四级预算单位达3473个。省、市国税局的直属机构存在异址办公的现象,有些异址办公预算单位间的距离较远。三是预算编制准确难。国税系统每年所涉及的项目经费有18项,由于税收业务本身的特殊性,有些项目经费,如代征代扣手续费等据实结算类经费,预算编制时无法准确预测,使得预算与执行存在偏差。这些特点为实施国库集中支付带来一定的难度。

   二、国税系统实施国库集中支付改革的主要做法

(一)建立规章制度

国税总局按照“制度先行、双向规范、明确职责、细化操作”的原则,先后印发了四项主要制度,包括《国家税务局系统财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法实施细则》、《共用账户分账核算办法》、《国家税务总局关于国家税务局系统国库集中支付专用软件推广应用的通知》和《国家税务总局关于规范国库集中支付资金归垫管理有关问题的通知》等文件。在改革范围扩大的过程中,应对改革中出现的各种问题,不断总结经验,完善制度,使各级财务管理部门及业务部门在改革实施过程中有章可循。

双向规范。国税系统国库集中支付各项制度的约束和规定都是双向的,对所规范的对象都有约束力,既规范制订制度的管理者,又规范文件具体的执行者,要求上下共同遵守。比如国税系统实施细则规定,年底追加预算后的补报用款计划,基层单位逐级上报时,各级审核时间不得超过1个工作日,遇有紧急情况时应在当日完成。

明确职责。国税系统国库集中支付实施细则中明确了总局、省局、地市局中间管理单位及县区级基层预算单位的职责,并通过软件操作流程设定了各单位经办人、审核人、单位财务负责人的工作权限和职责。如国税系统直接支付,在用款计划批复后,按国税系统下管一级的体制,地市级的直接支付申请由省局审核,县区局的直接支付申请由地市局审核,做到不重不漏,制约有效。

细化操作。国库集中支付业务是一项业务性技术性都很强的工作,各单位的管理方式也不相同,按照国库集中支付改革的要求,国家税务总局对国库集中支付操作流程及审批程序做出更为明细的规定,对用款计划、财政直接支付申请、审批及垫付资金的报备、归垫的审批程序等方面做了进一步规范,使制度本身更符合国税系统的特点和更具有可操作性。

(二)建立信息系统

在改革初期,国税总局就着手开发国税系统国库集中支付软件。《国家税务局国库集中支付系统》于200611月正式上线。该软件技术上采用B/S结构,为“一级部署、数据集中”方式,即软件仅在国税总局安装,全部数据集中在总局本级,各预算单位通过国税系统的局域网登录软件操作和查询,国库集中支付业务规则绝大部分靠软件来规范和控制,大大减少审核工作量,提高了工作效率。同时,该软件与财政部国库集中支付平台建立了导入和输出交互关系。

(三)宣传改革政策

改革实施前,国税系统通过视频方式举办国库集中支付政策培训班,参加的人员包括省、地市、县各级国税局的主管局领导和全部财务人员,全系统约有几万人同时参会。邀请财政部国库司的同志介绍国库集中支付改革的背景、意义、原则、基本内容、改革成果和下一步安排,以及实行国库集中支付以来发现的各类问题、对这些问题的定性、问题产生的原因及对今后工作的启示等。同时,在每年的全国国税系统财务工作会上,都强调正确认识国库集中支付改革的必要性,提高对国库集中支付政策的掌握和理解,促使各级领导和有关人员积极投入改革和适应改革,并针对出现的问题及当年改革工作安排,提出具体的工作目标和要求。由于改革政策宣传到位,在具体实施中就较为顺利。

(四)加强业务人员培训

为了顺利推进改革,促进业务人员全面掌握国库集中支付的基本业务和专用软件操作,国税系统开展了大规模分层次的培训。通过培训,使各级财务管理人员和基层单位业务人员,基本掌握了国库集中支付相关制度、工作流程及国库集中支付软件操作。除了适应每年扩大改革而开展的大规模分层次的培训工作外,从2007年起,国家税务总局下发文件,要求各省轮流派1人到总局工作3个月,通过参与国家税务总局国库集中支付工作,促进上下沟通和理解,使各省财务人员很快熟悉国库集中支付工作流程和具体规定,成为本省国库集中支付业务骨干。

三、国税系统实施国库集中支付改革取得的成效

国税系统实施国库集中支付改革虽然仅有两年时间,但改革平稳有序进行。随着改革的不断扩大和逐步深化,在加强预算管理,提高资金运行效率,规范财务行为等方面成效明显:

1、规范了预算管理级次

1995年以来,国税系统财务管理一直按照“下管一级”的管理体制实行分级管理,预算单位由其上级财务管理部门决定设置,对预算管理级次缺乏统一规范的标准。实施国库集中支付后,第一项工作就是对新增改革单位的主体资格进行审核,对于不符合《国家税务局系统财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法实施细则(暂行)》规定的单位,不予开设零余额账户。同时,实事求是地请财政部解决省会城市中异址办公且距离较远的省局、省会城市国税局的直属机构的开户问题,解决地处边远地区、缺少银行网点、公务卡无法使用、备用金需要量较大、与预算单位异址办公且距离较远、已有经过财专办批准的备用金账户的税务分局(所)的实际困难。国税系统的预算单位,随着改革的扩大不断地得到规范。

2、细化了预算编制

用款计划申请和使用的基础是“二上”预算和正式预算,因而,预算编制不细化到具体预算单位、预算核定不切合实际、预算批复不及时、预算编制与预算执行两层皮、预算频繁调整等问题,实行国库集中支付改革后,全部反映出来且运行不下去,从而促使各级领导和财务人员增强预算意识,按照规范要求准确编制和上报预算,减少预算执行中的偏差。国库集中支付制度的推行,将原来较难付诸执行的预算约束,从理论、口头的软约束随着改革扩大不断深入人心,成为实际可行的硬约束。由于用款额度直达预算单位,预算批复后的资金不再会出现截留问题,有利于基层预算单位计划用款。

3、进一步规范了资金使用

一个单位只能开设一个零余额账户,以及零余额账户收支余情况及每笔业务都置于财政实时监督之下,从源头上杜绝了分散、多重开设账户、大额现金发放个人津贴补贴问题,实现了对财政资金的有效控制,基本杜绝了基本支出与项目支出资金串用的问题。国家税务总局对重点业务进行跟踪,促使预算单位严格执行预算和各项财经法规,从而有效地保证了财政资金的安全性,防止了违规支付的发生。

4、提升了财务管理水平

国库集中支付改革给预算单位的财务管理和会计核算带来了许多变化,除了预算单位规范、预算编制和核定趋于准确、预算执行水平较以往提高外,还培养了单位内部各部门按计划用款的意识,促进了合理安排工作及用款,也促使财务人员不断提高业务水平。为适应改革后的新情况,出纳现金日记账和银行日记账都较改革前要细化到分科目和分项目,使得各单位可以随时掌握各项经费和各项目经费的收支余状况。网络财务软件2007年已在国税系统全面推广,随着2008年国税系统全面推行国库集中支付改革,两个软件将在20092010年全面融合,国税系统的财务信息化水平将达到更高水平,由此拓宽财务管理的广度和深度,使预算单位操作更加简便和高效,将使国税系统的财务管理水平跃上一个新的台阶。
 

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