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意大利财政收入收缴管理情况

 

财政收入收缴管理是我国财政管理工作的一项重要内容,意大利是成熟的市场经济国家,其财政收入实行国库集中收缴管理体制,意大利财政收入收缴管理经验对完善我国财政收入收缴管理体制具有重要的借鉴意义。

一、意大利基本情况

(一)意大利政治经济概况。

意大利全称“意大利共和国”,位于欧洲南部,面积约30万平方千米,人口约5,800万。意大利宪法规定意大利是一个建立在劳动基础上的民主共和国,实行“三权分立”的政治体制。总统对外代表国家,由参、众两院联席会议选出;总理由总统任命,对议会负责;议会是最高立法和监督机构,由参议院和众议院组成,两院具有同等权力,各自可通过决议,但两院决议相互关联,除少数终身参议员外,参、众议员均由普选产生,任期5年。全国设置中央、区、省、市(镇)四级行政机构,划分为20个行政区,共103个省,8,088个市(镇)。

意大利是发达的资本主义工业国,是世界七大工业国之一,2006年国内生产总值约1.8万亿美元,位居世界第7位,人均GDP约3万美元。钢铁、石化、机械制造等工业发达,主要农产品为小麦、玉米和稻米,其旅游业十分旺盛,每年的外国游客达8,000万人。

(二)意大利财政收入概况。

2006年意大利财政收入6,800.54亿欧元,其中,直接税(Direct taxes)2,136.64亿欧元,间接税(Indirect taxes)2,182.5亿欧元,社会保障缴款(Social Contributions)1,920.38亿欧元,非税收入561.02亿元。非税收入约占财政收入的8.25%。非税收入主要包括其他收入(Other current revenues)和资本收入(Capital revenues),其中:其他收入516.3亿欧元,资本收入44.72亿欧元。

意大利政府财政收入主要来源于税收,税收由国家总税法规定,国家总税法每年根据年度财政法案(Legge Finanziaria)更新一次,在国家总税法规定的范围内,各地政府可以根据当地情况在一定范围内调整地方税税率。根据国家总税法,按税收负担是否转嫁,税收一般分为直接税和间接税两大类。直接税是国家直接对具有收入所得、资产收益的纳税人征收的诸税种总称,其特点是纳税人即为负税人,税收不能转嫁给他人负担,主要包括企业所得税、个人所得税、地方不动产税、遗产税、六合彩税等。间接税是国家对纳税人销售货物、提供劳务取得的收入征收的诸税种总称,其特点是税负可以转嫁,纳税人不是税款的实际承担者,主要包括增值税、地方营业税、香烟税、印花税、广告税等。直接税是意大利税制结构中的主体税种,一直占税收总额的60%左右,但随着欧洲统一市场的建立,意大利经济形势的发展变化,特别是由于意大利中小企业为主的经济结构实现的盈利收入不甚稳定,为保证国家财政收入,近年来意大利税制结构出现了由直接税为主体税种向间接税为主体税种转变的趋势,间接税占税收总额的比重呈上升态势。

非税收入在国家财政收入中所占的比重较小,主要是地方政府根据本地情况依法征收。以佛罗伦萨市政府为例,该市财政收入主要来源于以下9个方面:

1.房地产税(ICI),这是市政府的主要收入;

2.酒吧占用人行道摆摊收费;

3.在本市范围内打广告向市政府缴纳的费用;

4.清扫街道和垃圾回收收入;

5.罚款收入,包括交通违章罚款等,该收入属非固定收入;6.学校、幼儿园食堂收入;

7.市政府组织接送学生收入;

8.市政府管辖游泳池、博物馆等取得的收入;

9.国家内政部拨款收入,这是市政府的一项重要收入。

(三)意大利财政国库机构概况。

意大利财政经济部下设国库总司、国家决算总司、税收政策总司、行政人事服务总司4个总司,及税务总局、国家财产局、海关总署、土地管理局4个下属机构,其中:国库总司(原为国库部)下设8个次级部门,包括7个司及行政人事管理局。具体是:

1.经济财政分析司,下设8个处,主管制定经济财政文件,分析国际国内经济、货币、金融问题,意大利经济发展统计数据及监控,核实宏观经济预测,分析公共财政资金流动,预测国家部门的需求及负债情况。

2.公共债务司,下设14个处,主管国内外公共债务、国债资金,分析国内外公债管理及金融市场运行问题,协调监管公共机构、地方机构和国营企业进入金融市场,处理与欧盟、国际货币基金组织等国际机构有关公债事务,协调同国际信用评级机构关系。

3.国际金融关系司下设13个处,主管国际经济、金融分析,协调同国际货币、金融机构合作,参与制定及执行国际条约中涉及经济、金融领域的内容,出口信贷及相关保险,单边转移支付及发展援助。

4.银行金融体系及法律事务司,下设9个处,主管信用、金融体系的规范、监管等一般问题,监管金融市场、金融机构,监管银行基金,就国家持股等主管问题提供法律咨询。

5.汇率及反洗钱、反高利贷司,下设8个处,主管汇率争议,国库收入,预防利用金融体系进行洗钱。

6.金融活动及欧盟争议司,下设14个处,主管向公共机构及生产活动提供金融支持,提供优惠信贷、国家支持,处理欧盟内部争议,监管国家印钞厂、造币厂,管理国家对外支付及有价证券。

7.金融与私有化司,下设5个处,主管国家参与金融及证券市场,行使股东权利,管理出售及私有化事宜。

二、意大利财政收入收缴管理

财政收入收缴管理涉及方方面面,以下从财政资金收缴账户、财政资金收缴程序等六个方面进行介绍。

(一)财政收入收缴账户。

意大利财政收入收缴以国库单一账户为基础。

20世纪70年代以来,意大利政府因连年巨额的财政赤字导致公共债务急剧膨胀,为降低政府资金成本,意大利政府决定建立国库单一账户体系。即:通过建立国库单一账户体系,将所有政府现金资源(包括税收收入和其他非税收入)集中在财政国库单一账户,其他部门不准自行开设银行账户,从而使资金的控制权完全掌握在财政国库部门。国库单一账户下配套设置国库分类账户,共同构成有机的国库单一账户体系,所有政府部门资金缴拨运作,均通过国库单一账户来处理。

1984年开始,意大利政府根据法律实行国库单一账户制度(Consolidated Treasury System),建立了由17000个账户构成的统一国库账户体系 (即国库单一账户),规定各级政府和所有公共机构的资金都必须存在国库单一账户体系中,实行集中收付管理,并以此用于管理公共部门(包括各级政府、所有公共实体及社保机构)的资金。国库收入方面,各级政府部门征收的税收、收费、社会保障缴款等各类收入,按照国库集中收缴程序,由缴款人通过商业银行和邮局,直接缴入国库单一账户体系。

国库单一账户的设置充分体现了预算完整性的原则,可以充分反映以政府为主体的各类资金收支活动的全貌,为实现政府科学决策提供完备的信息资料,有利于政府调控各类财政资金的来源和方向,完善财政分配、调节和监督职能,也为意大利减少公共债务、节约政府资金成本做出了贡献。

为保障国库单一账户制度运行,意大利财政经济部与央行之间具有明确的分工协作关系。意大利中央和省级政府部门的国库单一账户开设在中央银行(意大利银行),地方政府和公共机构的国库单一账户可以开设在商业银行。财政部门负责国库单一账户体系的有关政策管理,国库单一账户体系的所有收支都必须严格按照财政部门的通知要求进行处理。央行负责国库单一账户的具体操作业务,包括收入划转和资金拨付。意大利央行要为国库账户资金支付利息,利率为半年内发行的6个月期限国库券的平均利率,财政经济部要为财政资金业务向央行支付手续费,但支付给央行的代理费用相当低,主要是象征性支付。

与单一化的国库运作模式相适应,意大利等发达市场经济国家在财政部门都专门设立了履行国库现金管理和资金缴拨职能的执行机构,实现对财政资金流向全过程监控,确保财政资金缴拨通过国库单一账户体系运作,消除中间环节,提高财政资金的运行效率。

(二)财政收入收缴程序。

意大利政府财政收入收缴均实行国库集中收缴方式,收入由缴款人通过财政部门选定的代理机构,直接缴入国库单一账户体系。

1.税收收入收缴程序。

意大利政府的税收同其他欧盟国家有所不同,税收的征收全部由国家一级的税务局统一征收。意大利税收征收具有两种征收程序,主动申报缴税和强制征缴。

主动申报缴税是指纳税人主动申报并自行通过相关机构办理税款缴纳的过程。具体程序是:纳税人先向执收部门申报纳税,待执收部门核定金额后,纳税人向征税机关或直接到商业银行缴纳税款。一方面执收部门通过计算机系统将纳税信息上报央行国库,由央行国库记录收入数量等有关信息;另一方面商业银行通过结算系统将资金划转到央行的国库单一账户。支票通过银行清算系统直接上划国库单一账户中。

强制征收主要是对于纳税人没有主动申报缴纳的应缴税款,而采取的强制征收税款方式。对于没有按规定申报缴纳税款,将带来应缴税款120%到140%的罚金。

2.非税收入收缴程序。

意大利政府非税收入收缴的基本方式为财政国库集中收缴方式。即:资金不经过执收单位的自有账户,收入由财政国库部门全额收缴。佛罗伦萨市政府是通过招标选定一家代理银行,所有的非税收入都通过该代理银行收缴。

在财政、央行、代理收缴机构、执收单位四方通过网络连通的情况下,以交通罚款的收缴为例,说明非税收入的收缴程序如下:(1)交警给违章车辆开罚单;(2)受罚人持罚单到邮局或商业银行将罚款缴入政府指定的代理银行;(3)代理银行每日将罚没款自动缴入央行,并向财政和央行发送罚没款收缴信息;(4)警察局通过专用软件了解罚没收入的具体收缴情况。

佛罗伦萨市政府对于其管理的游泳池、博物馆等取得的非税收入,由于基本属于现金,佛罗伦萨市政府则采取委托私人运钞车每天到收费点取款,并由其缴入代理银行,代理银行在规定的期限内将收取的款项缴入央行,同时将收缴信息发送到央行和财政部门的做法。游泳池、博物馆等没有自己用于收缴的银行账户。

3.特殊收缴程序。

意大利还有一种较为特殊的收缴方式,即:目前高校等收取学校税时采取的方式。

意大利的学校大多属于国有,按照意大利法律,国有的学校实行免费教育,包括中小学和大学,不需要交学费,但需要缴纳学校税。学校税根据学生家庭年收入不同而实行不同的收缴标准,家庭年收入高的,学校税缴纳多,家庭年收入低的,学校税相应也低,家庭困难的学生,还可以申请免交学校税。学校税的收缴标准由各学校根据自身情况在政府确定的税率范围内确定,不同的学校可以不同。学校税可以分期缴纳。

学校税的收缴程序是:(1)新学期开始前,学校将应缴学校税税额、缴款方式、收款银行及账号(即学校的银行账号)以书面形式通知学生;(2)学生到邮局或商业银行,填制缴款单,将应缴税款缴入学校指定的银行账户;(3)邮局和商业银行每天通过信息系统将学校税收缴信息传递给学校。

从收的角度,意大利的学校收取学校税后存放在学校自己的银行账户上,不需要上缴国库;从支的角度,学校的收支要严格按照相关法律法规要求进行,但学校税由其直接从银行账户支用。即:学校税采取的是一种自收自支的方式。

(三)财政收入收缴资金清算

意大利实现了纳税、缴费的全程电子化。个人缴税、缴费时通过网上申报、网上支付的方式就可以完成,极大地方便了纳税、缴费义务人。

税费缴纳人向邮局、商业银行或其他代收机构缴纳应缴款项后,通过商业银行结算系统直接上划国库单一账户。意大利央行的国库分类账册系统与商业银行结算系统相互连接,资金收付主要借助商业银行结算系统进行清算。在国库单一账户下,为各级政府、各部委和机构分别设立分账户。国库收入方面,商业银行和邮局等代收机构收到税款等资金后,必须在5个工作日内缴入央行的国库单一账户。这些商业银行通常还办理国库集中支付业务,收支资金轧差后,与央行的国库单一账户清算。

(四)财政收入收缴管理信息系统。

1994年以来,意大利政府在推行公共行政管理改革时实施了“电子政府计划”。根据这一计划,在公共管理领域广泛应用计算机和网络技术,建立了“公共管理联网系统”(意大利语简称RUPA),涵盖中央、地方所有公共行政机构。

意大利政府财政收入的收缴广泛应用计算机和网络技术,在全国范围内实现了电子数据以统一的方式传送。具体方式是:(1)邮局和商业银行通过专网和中央银行、财政部门相连接;(2)邮局和商业银行等代理机构在规定的期限内将代收的财政收入上缴央行,并通过专网向央行、财政部门发送税收、收费等财政收入收缴信息;(3)财政部门使用专门的软件查询、了解邮局和代理银行代收财政收入的情况,执收单位可具体查询本单位执收的财政收入情况。如警察局可查询交警罚没收入收缴情况。

2005年,意大利财政经济部建立了“公共机构支出信息系统”(简称SIOPE),用于收集商业银行代理地方国库业务的收支信息。商业银行作为地方国库代理银行,记录其经手的每笔公共部门交易,并通过银行间网络,实时向央行提供地方政府和公共机构的交易信息。SIOPE的参与方包括:财政经济部、意大利银行、国家统计局(确定交易编码规则)、商业银行及公共行政机构。财政经济部拥有 SIOPE的所有权,意大利央行负责SIOPE的具体运营。

意大利“公共机构支出信息系统”(SIOPE)采取集中化的模式,通过该系统,意大利财政经济部能够收集到包括中央、地方及所有公共机构在内的广义政府收支的信息源,使其在信息的及时性、完整性和详细程度上具有其他分散模式系统无可比拟的优势,这为财政经济部开展国库资金分析预测打下了坚实的基础,也为财政经济部制定相关财政经济政策提供了有效的依据。

(五)财政收入收缴票据管理。

意大利财政收入收缴中,邮局、商业银行等代收机构均使用格式基本统一的票据,虽然各代收机构、各地区使用的票据略有差别,但票据承载的各项要素保持一致。具体情况是:

1.票据信息要素包括缴款人的个人信息、缴纳的金额、收入项目、缴入的央行国库账号或商业银行账号等信息,票据一般为三联式。

2.票据由邮局、商业银行印制,摆放在邮局、商业银行网点的柜台,纳税人和缴费人到邮局、商业银行缴纳税费时,在柜台自行拿取票据当场填制后,到窗口办理。

3.税费缴纳票据是一种普通票据,纸张及印刷本身没有任何防伪,财政部门、税务部门亦无需监(印)制。

上述票据用于政府财政收入收缴,包括税收收入和非税收入。个人通过网上申报、网上支付的方式办理缴款时,可以在家中自行打印缴款收据。

(六)财政收入收缴代理机构选择。

意大利选择了一些私人机构作为财政收入收缴的代理机构,主要包括三类:商业银行、邮局和税务代征机构。这些私人机构技术熟练,配备有专业人员和技术设备,经常处理相关收入收缴和资金清算业务。

意大利政府财政收入,无论是所得税、增值税等税收,还是公共设施占用费等收费,都通过邮局、商业银行等代收机构收缴。意大利的邮局遍布全国各地,纳税人、缴费义务人可以在邮局的任何一个网点缴纳税费,包括异地缴纳税费,极大地方便了纳税人或缴费义务人,因此,邮局在意大利政府财政收入收缴管理中占有非常重要的位置,意大利邮局近年来实行了私有化。政府还通过招标确定财政收入收缴代理银行,纳税人、缴费义务人也可以通过代理银行缴纳税费。税务代收机构通常从证券公司、工厂和银行中选择,要求股本不低于2,588,284欧元,并符合财务能力和管理技术能力,具有相应服务设备。

邮局、商业银行等代理机构网点覆盖全国各地,形成了政府财政收入代收体系。在该代收体系的支撑下,缴款流程简单,资金收缴安全快捷,税费缴纳义务人通过代理机构主动缴纳税费效果良好,收入收缴管理制度在实际运用中非常有效。特别是近年来,意大利通过中介机构办理缴款工作不断发展,例如现在已经可以通过自动取款机(ATM)办理某些税收的缴纳。

邮局、商业银行、税收代收机构等财政收入收缴代理机构由财政部门选择确定并签署委托代理协议书,代理机构必须按照财政部门的要求,将资金及时转入国库单一账户体系,并负责建立相应的信息系统,按时向财政部门传递规定的缴款信息。根据意大利法律,缴款人通过上述代理机构缴纳税费时自行负担手续费。

(七)财政收入收缴的监督管理。

长期以来,意大利由于“地下经济”规模庞大、税收制度复杂、赋税比例较高,意大利国内偷漏税现象严重。为此,意政府更加注重财政收入征收的监管工作,从完善法律法规、提高公民纳税意识入手,采取多种措施,努力打击偷漏税行为。

一是意大利成立有专门的财政警察机构(Guardia di Finanza),这是一个具有监督性质的现役警察部队,隶属于意大利财政经济部,其主要职责是打击逃税漏税,防止经济金融犯罪,并对有关违法犯罪行为进行起诉,1995年至2003年间意大利财政警察先后在税收检查中查出5万多名逃税者。

二是实施严厉的法律惩罚。近年来,意大利对税收法律体系进行了重大改革,完善了法律法规,进一步明确了对偷税漏税行为的惩罚措施。包括:对虚报或瞒报应缴纳税额者视情况课以罚金;对使用虚假发票和伪造其他证件偷逃税款者追究刑事责任,并视其后果和影响程度,判处其1年6个月至3年不等的监禁;对帮助逃税且提供发票和其他虚假证件者,要负连带刑事责任,判处1年6个月至6年的监禁;对逃税数目特别巨大,造成严重后果的,将对其实施拘捕、预防性拘留等刑事处罚等。

三是充分利用现代信息技术。为打击偷漏税行为,意大利政府利用信息系统,将纳税人申报数据输入信息系统,系统进行自动检索和数据差异预警,自行确定调查目标。确定调查目标后,即进行调查前的各项准备工作,包括通过其他政府部门对调查目标相关情况的存档记录进行分析,查阅被调查对象的资信情况、以往犯罪记录等,待确定调查方向后再进行实际调查。调查结束后,按规定对调查对象处理并将结果输入数据库,以备日后使用,为其他部门提供方便,实现了数据库信息共享。

 

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