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政府非税收入收缴管理改革调研报告

 

政府非税收入是财政收入的重要组成部分,在我国经济发展建设中曾发挥了重要作用。随着社会经济的发展,政府非税收入的规模不断扩大,迫切需要进一步加强政府非税收入的管理。近年来,党中央国务院不断加强政府非税收入管理,相继出台了加强“收支两条线”管理等多项政策规定,但这些政策主要侧重于规范收入分配秩序。随着财政国库管理制度改革的实施,我国非税收入收缴管理有了重大改变。2001年,国务院批准实施财政国库管理制度改革,政府非税收入收缴管理成为其中的重要组成部分,现代财政国库管理制度的建立,为规范政府非税收入管理建立起了有效的执行机制。

一、政府非税收入收缴管理改革的背景和意义
(一)政府非税收入的含义。

广义上讲,政府非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。国际上(包括世界银行和国际货币基金组织)通常将政府财政收入分为经常性收入、资本性收入和赠与收入三大类,其中,经常性收入又分为税收收入和政府非税收入。经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入,如罚款、管理费、政府财产经营收入等,以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入,也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。

我国在财政管理中长期使用预算外资金的概念。1996年以后,我国政府将预算外资金收入纳入预算内管理的步伐显著加快,随着收支两条线管理改革的扩大和部门预算管理改革的不断深入,预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。财政收入中税收之外的其他资金,由于其在很多方面与税收存在不同之处,必然需要按不同的方式加强管理,理论界的一些文章和部分政府的文件中已开始出现了“非税收收入”、“非税收入”等提法。2002年7月,财政部、人民银行联合发布的《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》(财库[200]37号)和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》(财库[2002]38号)中,将收入收缴改革后的票据定名为《非税收入一般缴款书》。随着收入收缴改革的开展,社会各方面逐渐接受和认可了“政府非税收入”的提法。2004年7月财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),对我国政府非税收入的概念与内涵进行了界定,文中指出,“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。该文件还清晰界定了政府非税收入的管理范围,包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收人等。社会保障基金、住房公积金不纳入我国政府非税收入的管理范围。

(二)政府非税收入在公共财政中地位重要。

市场经济条件下,政府非税收入在整个政府财政收入中所占份额通常较低,但却是财政收入不可或缺的重要组成部分。随着政府级次的降低,政府非税收入在财政收入的比重逐渐提高,对于地方政府来说,政府非税收入往往更为重要的作用。政府非税收入不仅有其存在的合理性和必然性,也是对税收收入必要的、有益的补充,在公共财政体制建设中发挥着重要而独特的作用。

1.政府非税收入有其存在的合理性和必然性。

绝大多数政府非税收入是依据使用者付费理论存在的,即政府在提供特定服务或特许权时向使用者索取一定的价格,这种使用价格通常只是提供这类服务的部分成本。而这类服务一般是准公共品,或是由政府提供的具有私人商品性质的产品。使用者付费隐含着三个组成部分:一是准入费,承担全部或部分资本性成本;二是使用费,包括全部或部分与使用有关的政府经营成本;三是拥挤费,即由额外增加的使用者加到其他使用者身上的那个成本。政府在确定非税收入收费标准时,要考虑两块价格,一是固定成本,二是边际使用费,包括边际经营成本和边际拥挤成本。由于政府非税收入的征收与享受或消费特定政府服务直接联系,消费者面临其消费决策的真实成本,政府非税收入因此成为政府提高公共品效率的重要途径,可以减少“免费搭车”现象。

政府非税收入还是政府矫正负外部性的有效工具。由于外部性的产权难以界定,损益的范围和大小也很难确定,受“负外部性”影响的主体很难因受害而向生产“负外部性”者索赔,这样,客观上诱发“负外部性”生产者过度地从事这类活动,而相关治理成本却要由社会来承担,造成明显的不公平和社会福利的损失。政府可以就此征收“矫正性收费”或罚款,有效修正社会成本与微观(个体)成本的差距,使生产者负担真实的活动成本,从而达到校正或制止这类行为发生的目的,以实现惩戒、体现公平。

此外,对于矿产、草原、能源等社会共有的公共资源来说,需要建立资源有偿使用制度,明确这些资源为国家所有,政府应对其进行合理配置和管理,通过费用征收制度避免社会主体对国有资源进行掠夺性开发和浪费,并可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。

2.政府非税收入是税收收入必要的、有益的补充。

税收收入是政府为提供公共服务,凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收,具有一般性和普遍性。税收收入的普遍征收和强制性,虽然有效的保证了政府财政资金的来源,但居民负担的筹资与其享受到的公共产品之间缺乏相关性,也在一定程度上导致了政府筹资在居民之间分配的不合理性。政府非税收入在这方面具有一定的优势,对于上面提到的具有特定使用者、受益者或产生负外部性的群体和行为,政府可征收非税收入,政府非税收入的征收,往往与享受某项公共产品或特定行为密切相关,更好的体现了财政收入筹集的公平、提高效率,实现社会福利的最大化。

与税收收入相比,政府非税收入还具有较大的灵活性。首先,从立法层级上看,税收的立法权限相对集中且层次高,其立法或制定程序非常规范和严格,而政府非税收入的立法权限层次往往较低,其立项和政策制定程序也不及税收收入严格。其次,税收要素一旦确定往往相对稳定,其税率、税目的修订需要严格的审批程序,政策时滞较长,而政府非税收入相关制度的修订则容易得多,立项和费率调整也更具灵活性和时效性。

政府非税收入虽然在规模上难以成为政府财政收入的主体,但其具有的收益相关性和筹资灵活性等优势,使其成为政府财政收入的重要组成部分,是对税收入收入必要的、有益的补充。

(三)我国政府非税收入管理的沿革。

我国政府非税收入收缴改革以预算外收入改革为主线和突破点,从理论基础到具体实践都实现了突破,历经从放权到集中的漫长过程。

建国初期,政府非税收入项目很少,资金数额也不大。国家财政统收统支,实行高度集中的财政管理体制。经济体制改革以来,中央政府进一步扩大了地方政府和企业的自主权,逐步调整了中央与地方、国家与企业之间的关系,政府非税收入的项目和规模不断扩大。为了调动地方和企业的积极性,缓解财政压力,政府非税收入收缴实行分散管理。在放权让利思想的指导下,大部分政府非税收入未纳入预算,以预算外资金的形式由各部门和单位自收自管自用。

随着经济的发展和改革的不断深入,政府非税收入规模迅猛增加,但由于制度不完善、管理不到位等方面的原因,许多问题逐渐地暴露出来,特别是有些地方和部门从局部利益出发,超越权限乱设基金、乱收费、乱摊派,加重了企业和个人负担;有的把预算内资金转到预算外,化大公为小公,甚至违反财经纪律,私设小金库,还有的炒股票、房地产等,导致国家财政收入流失。预算外资金的不断膨胀,严重损害了党和政府的形象,干扰和冲击了正常的政府公共分配秩序,加剧了固定资产投资和消费基金膨胀,助长了不正之风和腐败现象的发生。

为了加强政府非税收入管理,党中央国务院相继颁布了许多政策。1986年,国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发[1986]44号),第一次提出了预算外资金要实行“财政专户管理”。1993年,由于企业会计制度和财务制度的改革,《企业会计准则》和《企业财务通则》的实施,国营企业的预算外资金已作为所有者权益来体现,预算外资金的管理范围也发生了相应变化。1996年,国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号),明确了预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位,而是政府,预算外资金的性质是财政性资金,必须纳入财政管理。1999年,财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》,提出对行政事业性收费和罚没款实行“单位开票,银行代收,财政统管”的管理制度,并且以政府非税收入纳入财政专户管理并逐步纳入预算管理为目标,不断深化“收支两条线”管理改革。

1998年以来,党中央、国务院提出公共财政思想,积极推进公共财政体制改革。2000年开始的财政国库管理制度改革就是其中的一项重大举措,其目标是建立以国库单一账户为基础、国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。政府非税收入收缴改革作为财政国库管理制度改革的重要组成部分,也于2002年7月正式开始试点。收入收缴改革按照社会主义市场经济条件下政府职能转变和建立健全公共财政制度的要求,通过设立新的收缴账户、规范收入收缴程序、加强健全票据监管、利用现代信息技术等改革措施,对政府非税收入的收缴管理进行了全面的改革,真正开始向现代化、规范化、严格的管理方式转变,进一步规范了政府分配秩序,促进了执收单位依法履行职责,加强了财政管理监督,增强了财政宏观调控能力,推进了党风廉政建设的深入开展。

(四)政府非税收入收缴管理改革具有重要意义

政府非税收入是财政收入的重要组成部分。据不完全统计,2004年全国政府非税收入相当于同期财政收入的近40%,地方政府非税收入占财政收入的比重还要更高。加强政府非税收入的收缴管理,深入挖掘财政收入增长潜力,具有重大的意义。政府非税收入具有有效弥补成本、减少过度消费公共产品、纠正不合理行为、灵活快速筹集资金等重要作用。政府非税收入管理规范,可以为政府管理发挥重要的作用,政府非税收入管理不当,也容易造成政府收入分配秩序混乱、严重干扰社会经济秩序、危害国家政权建设等严重后果。因此,加强政府非税收入收缴管理,是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

传统的收缴管理机制,在初期曾有效提高了执收单位收取政府非税收入的积极性,确保了政府非税收入的征收,有力地支援了我国社会经济的发展与建设,但随着政府非税收入的规模不断扩大,政府非税收入传统收缴管理机制下的弊端也逐渐暴露出来。一是收入来源不规范。很多部门未经财政部和国家计委批准,自行设立各种收费项目,超标准和范围收费,金额巨大。长期以来,乱收费乱罚款乱摊派等问题屡禁不止,根本问题在于没有建立起有效的收入执行机制,从而无法做到令行禁止。二是收入不及时足额上缴财政。部门和单位多头开设银行账户,财政部门无法对部门的账户实行有效的监控,资金上缴财政的主动权掌握在部门手中,加之后期检查处罚力度无法保障,从而造成截留、坐支、挪用应缴财政收入的问题长期以来难以有效解决。三是监管难度太大。原有收缴方式下,政府非税收入的征收与上缴过程均由主管部门和单位自行完成,弊端较多。收入能否及时足额缴入国库或财政专户,全靠执收单位的自觉性,收入在单位过渡性存款账户上滞留几个月是普遍的现象,还出现了许多公款私存、私设“小金库”、贪污挪用、挥霍浪费等违法违纪问题,严重败坏了党风。财政又缺乏有效的监控手段,无法实施及时有效的监管,只能依靠财政专员办进行事后的抽查或专项检查,收效不太显著。

党的十一届三中全会以来,财税体制进行了几次比较重大的改革,但改革的重点主要是调整收入分配关系,对政府非税收入收缴的基本运作方式基本没有触动,主要还是采取通过征收机关层层设立收入过渡性账户来实现的。这种传统的收缴方式在一定时期内对保证财政收入的收缴起到了积极作用。但是,由于管理机制不健全等原因,政府非税收入收缴管理中长期存在的问题一直无法得到解决。其根本问题就是没有建立起一套严格有效的执行机制,致使很多良好的政策无法得到切实地落实。当前政府非税收入管理,迫切需要建立起一套运行管理机制,从而实现对政府非税收入的真正有效的规范管理。政府非税收入收缴管理改革,在我国财政、经济、政治领域都将产生重要的积极影响,具有深远的理论和现实意义。

二、政府非税收入收缴管理改革实施情况及面临问题
(一)改革工作简要回顾。
1.政府非税收入收缴管理改革的主要做法。

中央单位政府非税收入收缴管理改革按照财政国库管理制度改革的总体要求,以国库单一账户体系为基础,通过直接缴库和集中汇缴两种方式,应用《非税收入一般缴款书》,以信息系统为技术支撑,对中央非税收入收缴进行了规范。

一是设立新的收缴银行账户。政府非税收入收缴改革,取消了执收单位原收入过渡性账户,重新开设财政汇缴专户,实行零余额管理,收缴的资金在1个工作日内就能到达中央财政专户。

二是规范了收入收缴程序。收入收缴改革采取直接缴库或集中汇缴方式,规范了政府非税收入的收缴行为。

三是应用新的执收票据。改革新设计了《非税收入一般缴款书》,制定了严格规范的使用程序,适应了现代信息管理需要。

四是运用信息技术。建立现代化的收入收缴管理信息系统,并根据收缴改革的推进及时进行改进和完善。

2.中央非税收入收缴管理改革进展情况。

按照财政国库管理制度改革的总体要求,2002年从预算外资金入手,对包括行政事业性收费,政府性基金等资金在内的政府非税收入进行了改革。2002年7月,制定发布了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》(财库[2002]37号)和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》(财库[2002]38号),初步建立起了政府非税收入收缴改革的制度框架。

2002年上半年财政部选择了证监会等第一批8个中央部门实施政府非税收入收缴管理制度改革试点,2002年下半年又确定了第二批7个部门,2003年第三批新增20个部门,2004年第四批新增12个部门,2005年,将剩余的29个部门一并纳入改革范围,至此,76个具有政府非税收入的中央部门全部纳入收入收缴管理制度改革范围。

3.地方非税收入收缴管理改革进展情况。

在中央收入收缴管理制度改革不断推进的同时,地方收入收缴管理制度改革工作也取得了较大进展。地方非税收入收缴改革具有多种模式,有的严格按照财政国库管理制度改革的要求实施改革,有的自行进行探索,结合本地实际制定改革方案并予以实施,改革工作取得了不同程度的进展。

目前,辽宁、黑龙江、甘肃、广西等10多个省市按照财政国库管理制度改革的要求实施了收入收缴改革,四川、海南、内蒙、湖南、江西、安徽、新疆等省还成立了非税收入管理机构,专门负责收入收缴管理。

(二)政府非税收入收缴管理改革取得的成效。

改革后,逐步建立了新的政府非税收入收缴管理机制,充分运用了信息技术,财政部门加强了对政府非税收入收缴的事前事中控制,规范了单位的执收行为,加快了资金入库速度,提高了财政监管水平。

1.建立了新的收缴管理机制。非税收入收缴管理改革改变了过去政府非税收入由执收单位自行收缴入库、自行管理的做法,实施了系统化的收入项目管理、规范化的银行账户管理、科学化的收缴流程管理、电子化的执收票据管理,促进了缴款人依法缴款、执收单位依法执收、财政部门依法实施监管。随着改革的开展,新的政府非税收入收缴管理机制已逐步确立,成为了财政财务管理中的一项基础性制度。

2.保证了资金及时足额入库。改革后,取消了执收单位设立的收入过渡性账户,保证了开票所收款项100%上缴财政,无论直接缴库还是集中汇缴,资金均能在1个工作日内到达中央财政专户,改变了过去政府非税收入资金长期滞留在部门自有账户、资金入库速度慢、坐支挪用等问题,显著提高了资金入库速度和入库频率,大大提高了财政的资金调度能力。

3.提高了财政监管水平。改革后,在收缴管理方式上取得了一个重大改变,就是在充分运用计算机信息技术的基础上,将以事后监督为主改变为以事前事中控制为主。一是财政部门通过信息系统对单位的执收项目和标准进行控制,防止了乱设收费项目、擅自调整收费标准等问题,有效杜绝了征收政府非税收入的随意性;二是通过信息系统,财政部门采集每一张《非税收入一般缴款书》的原始缴款信息,根据缴款书信息及时发现问题,迅速进行核查与纠正;三是通过信息系统,财政部门全面、及时掌握了政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况,提高了政府非税收入预算执行分析水平,为预算编制、国库集中支付和宏观决策提供详实准确的参考依据,提高了财政管理水平。

政府非税收入收缴改革的推行,取得了明显的成效,同时,收入收缴改革中也积累了一些经验。

1.形成统一规范的模式。加强政府非税收入收缴管理,对于挖掘财政收入潜力,做大财政蛋糕具有重大意义和作用,多种收缴方式并存必然造成管理脱节,统一规范的管理方式,有利于保证收入及时足额上缴,实现财政收入。

2.强化财政国库管理职能。收缴改革前,财政部门基本上是被动接受资金缴库的结果,通过实施政府非税收入收缴管理改革,有利于发挥财政国库对政府非税收入收缴的监管作用,健全和完善财政国库管理职能。

3.提高财政信息管理水平。财政收支信息的明细程度是一个国家财政管理水平的重要体现之一,收入收缴改革依托现代信息技术,提供及时、全面、准确、详细的收入信息,为部门预算编制、执行分析、国库集中支付及财政监督管理提供必要的依据,有利于不断提高财政财务管理水平。

4.注重服务与效率。政府非税收入收缴改革涉及众多执收单位,又往往与缴款人自身利益密切相关。改革过程中,一方面加强了政府非税收入收缴的规范管理;另一方面从方便执收单位和缴款人出发,特别注重加强了服务与效率,为领导、部内司局、单位和缴款人提供优质的服务。

 

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