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情况反映-以效率为先 以安全为本 打造现代化财政支付平台-山东省

 

 

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财政部国库司                                                            20151217日

 

编者按: 2015年以来,各省市财政国库部门积极巩固省级支付电子化实施成果,稳步推进地市级支付电子化推广工作,取得了明显的工作成绩,同时涌现出不少好的做法和典型经验。其中,山东省从一开始就树立了“高点起步、后来居上”的工作目标,注意发挥好后发优势,在工作中积极探索,勇于实践,实现了便捷、安全、高效的电子化管理目标,特别是在印章管理、流程优化、自动对账等关键业务的管理经验,被兄弟省市广泛学习借鉴,打造出国库集中支付电子化的“山东品牌”。

 

以效率为先  以安全为本

打造现代化财政支付平台

 

推进国库集中支付电子化管理改革,是构建现代化财政管理体系的一项基础性、战略性工作。对此,山东省高度重视,把实施国库集中支付电子化管理作为深化财税体制改革的重要组成部分和有效支撑,精心组织,扎实推进,取得了显著成效。

一、积极探索,勇于实践,努力打造国库集中支付电子化“山东品牌”

国库集中支付电子化管理全国推广电视电话会议召开后,省财政厅立即着手研究贯彻落实工作,于国安厅长明确要求:“要按照财政部统一部署和要求,切实加强组织协同,密切配合,形成合力,努力推动这项工作深入开展。”201312月,省财政厅会同人民银行济南分行及各家代理银行,召开了省级国库集中支付电子化管理改革启动会议,在之后的八个多月时间里,先后开展了试点方案制定、业务流程梳理、系统开发建设、管理办法制定、软硬件设备采购、业务联调测试、电子印章制发、业务操作培训等一系列准备工作。在这一过程中,山东省充分发扬精益求精、攻坚克难的精神,坚持高点定位,积极探索创新,在财政部和人民银行总行的大力支持和指导下,一些困扰改革推进的难点问题在山东省实现了突破,初步形成了具有山东特色的国库集中支付电子化管理体系。

(一)发挥后发优势,努力实现高点起步。作为全国第三批国库集中支付电子化管理试点单位,山东省虽然起步不算早,但十分注意发挥好后发优势,从一开始就树立了“高点起步、后来居上”的改革目标。在改革范围上,本着既分步实施、又快步到位的改革思路,一次性将省级全部860个国库集中支付改革单位和所有9家代理银行,以及除财政授权支付之外的国库集中支付业务全部纳入了改革范围。在业务管理上,敢于打破陈规,不照搬照抄旧的管理模式,积极对业务流程进行精简优化,大胆对电子凭证样式和内容进行重新设计,使业务运行更加便捷、规范、高效,更好地展现支付电子化管理优势。在技术实施上,同步完成了财政、人行和代理银行电子凭证库的建设工作,“三方”间支付业务全部实现“无纸化”运行,不仅避免了因分步实施造成的管理复杂、安全控制难度加大等问题,也为启动市县级改革试点打开了通道、铺平了道路。

(二)夯实制度基础,确保改革规范实施。在改革过程中,山东省严格遵照“统一业务规范、统一技术标准、统一电子凭证安全支撑控件”的要求,以构建新型支付信任体系为目标,研究制定了包括《山东省国库集中支付业务电子化管理暂行办法》,以及与之配套的数字证书、电子印章、应急预案、业务操作管理办法等在内的一整套支付电子化管理制度体系,实现了制度与技术的有机融合,有效保证了支付电子化安全、规范运行。其中《山东省省级国库集中支付业务电子印章管理暂行办法》和《山东省省级国库集中支付业务电子化管理应急预案》,还被财政部编入《国库集中支付电子化管理实施指南》,与兄弟省市共享经验。与此同时,结合制定《山东省财政厅预算执行风险防控管理办法》和《国库处内部控制规程》,针对实施电子化管理后国库集中支付业务的新特点、新要求,进一步落实分事行权、分岗设权、分级授权和强化流程控制的要求,为国库集中支付电子化业务安全、规范、高效运行提供了制度保障。

(三)积极探索创新,致力破解改革难题。国库集中支付电子化管理是一项新生事物。在改革过程中,山东省与其他试点省市一样,也遇到了不少难题。比如,在实际工作中,单位办理支付使用的实物印章数量庞大、种类繁多,如果一一对应制作电子印章,不仅工作量大,而且管理难度高,集中在财政部门管理也会带来法律上的责任风险;如果取消电子印章,仅使用电子签名,则无法满足目前支付结算和会计核算的制度要求。为此,财政厅在财政部直接指导下,经过反复探索和论证,创造性地采用了“电子套章”的管理模式,即财政部门统一制作单位电子印章模版,单位通过存入UKEY的机构数字证书和个人数字证书进行签章,数字证书自动套入印章模版形成电子印章。这样一来,既保证了单位电子印章管理和使用的权责统一,又减轻了财政制发UKEY的工作量,降低了后期管理难度和使用风险,较好地破解了这一困扰改革推进的难题。目前,这一做法已作为标准模式在全国推广。

(四)完善对账机制,保障资金安全运行。账务核对是确保资金安全运行的关键环节。在设计改革方案时,山东省就把建立新型电子对账机制作为实施工作的重要内容,并在全国率先建立了凭证库之间、凭证库与业务系统之间和业务系统之间“三层”电子对账机制。一是以财政数据为源头和中心,确保所有支付凭证有一个唯一、连续的凭证编号,从业务角度界定各类数据状态的业务口径,并设计对账功能模块,通过对账保证100%的数据都能够准确反映出实际状态。二是在核对电子凭证回单的基础上,要求各方对账数据从各自核心系统中抽取并组成对账报文,经签章或签名后通过电子凭证库进行交换,并要求对账工作在夜间自动处理,减少系统和人员的操作压力。三是通过建立一体化的对账逻辑规则,将“三层”对账结果在业务系统的一个窗口界面完整、准确、合理的展现出来,更加方便业务人员使用。

(五)优化业务流程,充分释放改革红利。在做好技术实施工作的同时,山东省着重对国库集中支付业务流程进行了优化再造,使之更好地适应电子化管理的特点,在提升工作效率上取得了很好的效果。一是在满足代理银行支付和清算需要的基础上,将《财政直接支付入账通知书》和《财政授权支付额度到账通知单》由原来的代理银行生成、签章、送达单位,改为财政部门生成、签章、直接发送到单位自行打印,并在凭证中增加财政管理要素信息,不仅大幅提高了单据传递效率,满足了单位及时记账和对账的需要,而且为财政支付信息与部门单位核算信息的有效衔接创造了条件。二是为确保财政、人民银行、代理银行之间电子对账数据的准确,新增加了《财政直接支付退款通知书》生成和传递流程,实现了支付数据全闭环管理,保证了数据的完整性。三是高标准建设人民银行支付电子化前置系统,代理银行申请划款清算不再通过TIPS系统,而是直接通过电子凭证库传递数据,打通了资金清算快捷通道,不仅大大减轻了人民银行和代理银行的工作量,提高了资金清算效率,而且为延长清算时间和增加清算场次创造了关键性条件。

二、稳步启动,不断完善,国库集中支付电子化管理取得显著成效

经过周密准备,山东省于20148月份正式启动了省级国库集中支付电子化管理。一年多来,通过电子化方式办理财政直接支付业务7.6万笔856亿元;各类额度业务1.3万笔、1414亿元;资金清算业务3018笔、856亿元;实拨资金业务246笔、12亿元;入账通知业务8万笔。系统运行稳定,业务运转流畅,实现了便捷、安全、高效的改革目标,国库集中支付呈现出前所未有的新特征。

一是“快速”,国库集中支付进入了“高速公路”。一笔财政直接支付业务从发起申请到办理支付再到完成清算,由过去的两到三个工作日,缩短为最快几分钟即可完成,期间除合规性审核及电子签章外,不再需要人工介入操作,资金支付效率和运行速度大幅度提升。

二是“高效”,国库集中支付开辟了“绿色通道”。预算单位不仅无需再报送纸质支付申请,而且可经扫描、拍照等方式制作图像文件,通过国库集中支付系统传送审核附件,单位财务人员不必再往返奔波,足不出户即可办理支付。财政、人民银行和代理银行无需再印制专门的凭证单据,省去了人工核对、手工签章、往返跑单的过程,各方业务人员从大量重复性劳动中解放了出来,节省了大量人力、物力和时间,适应了公车改革的新形势,具有明显的经济效益和社会效益。

三是“规范”,国库集中支付纳入了“标准流程”。借助先进的电子支付安全支撑控件,实现了财政、人民银行和代理银行业务系统的无障碍贯通,业务流、信息流和资金流三者有机结合,正向相互支撑、环环相扣、有效制衡,逆向相互印证、及时反馈、有效监督,较好解决了以往不同信息系统、不同业务环节之间信息传递的低效、失真和二义性问题,有效防止了“先清算、后支付”等违规作业的发生。

四是“安全”,国库集中支付装备了“防护网”。通过电子凭证校验、电子签章验章、安全加密传输、实名身份认证等几道“安全锁”,违规操作无机可乘,授权操作有迹可循,从根本上保证了电子凭证的唯一性、完整性和防抵赖、防篡改,最大限度杜绝了支付安全漏洞。“UKEY电子套章”管理模式保证了电子印章管理与使用的权责统一,使这一安全机制更加行之有效。“三层”电子对账机制将对账工作从业务层面拓展到了技术层面,由人工核对改为自动化处理,不仅可以及时实现每日支付明细对账,而且能够及时发现和处理资金支付中的错误与疏漏,为资金安全运行提供了更为有力的保障。

三、总结经验,再接再厉,全力打造现代化的财政支付管理平台

支付电子化管理工作推进以来,各方积极参与,付出了辛勤汗水,也收获了实实在在的成果。《中国财经报》和《大众日报》也先后对山东省的支付电子化工作情况行了重点报道。适时回顾总结,才能再接再厉,更好地向着打造现代化的财政支付管理这一目标奋进。

(一)组织领导是保证。在改革启动之时,财政部给予了大力支持,国库司有关领导亲自到山东视察指导,提出明确要求。山东省建立了跨部门联席会议制度,省财政厅于国安厅长和人行济南分行杨子强行长亲自担任联席会议召集人,各代理银行省行也都由副行级领导担任联席会议成员。在联席会议制度下,集聚各成员单位业务和技术骨干组成攻关团队,负责具体实施工作和项目管理。改革过程中,各成员单位领导对每一阶段工作都亲自指导、详细过问,在“人、财、物”等方面给予了极大支持;各成员单位能够以大局为重,思想统一、配合默契,对于工作中遇到的矛盾和问题,及时沟通、达成共识、圆满解决,为整个改革工作的顺利实施提供了坚强的组织保障。

(二)业务主导是关键。支付电子化管理是一项复杂的系统工程,成功上线是业务与技术高度融合、共同创造的结晶。每个地区基础条件不同、管理要求各异、操作模式多样、用户习惯不一,无论是改革目标的确定、流程模式的选择,还是具体实施过程中遇到的大小问题,都需要有管理者进行分析、判断和处理。业务人员不能只当用户,更是专职管理者和组织者。正是这一角色定位,使山东省的系统建设更符合工作实际,也更具生命力。

(三)抓住机遇大胆改。支付电子化管理不只是纸质凭证转为电子凭证管理,更重要的是落实安全、规范、高效的闭环管理理念。这项改革使信息系统部署模式有了变化和延伸,对电子凭证的管理也更加规范、具体。为此,山东省没有简单的模仿原来的纸质凭证和业务流程,而是借改革的大好机遇,系统性的对电子凭证和业务流程进行了重新设计和改造,使其更加科学、规范、高效。

(四)效率安全应统一实现安全和效率的统一,是支付电子化的应有之义。一方面,提高效率无止境,改革最直接的好处就是提高了效率,对预算单位、代理银行、人民银行等各方的业务操作,都应尽可能做到自动化和智能化。另一方面,支付安全无小事,事关全局、极其敏感,在严格做好技术实施、达到安全标准的同时,应针对安全风险集中和转移等新问题,把相应的管理制度和措施机制同步建立起来,做到管理与技术即分权而治又融为一体,即相互制约又相得益彰。

(五)联调测试须较真。从系统上线前后情况看,即使在测试环境下的测试没有出现问题,安装部署到正式环境后,仍可能出现各种预想不到的情况。因此,开展全员、全岗位、全流程的联调测试和培训十分必要。比如,去年上线之前山东省举办了41600人次的操作培训班,暴露出了许多之前没有发现的问题。因此,在系统正式上线之前,必须做好充分的思想准备、组织准备、技术准备和应急准备,切实保证业务平稳过渡、系统稳定运行。

按照山东省国库集中支付电子化管理改革方案和实施计划,下一步,山东省将总结省级经验的基础上,不断深化和完善电子化运行机制,将电子化成果转化为新的生产力。一是启动授权支付电子化管理。总体思路是,一次性将所有预算单位、所有代理银行的财政授权支付业务全部实行电子化管理,逐步为预算单位部署自助柜面系统,通过引入“网上银行”等支付结算方式,为财政资金支付打造互联网+式的现代化管理平台。二是进一步规范业务管理。把实施支付电子化与完善国库集中支付管理更加紧密地结合起来,进一步优化财政授权支付业务流程,完善公务卡还款报销和批量支付等功能,规范单位入账凭证管理,不断提高国库集中支付管理的规范性。三是稳步推进市县国库集中支付电子化管理。先期拟选择在2-3个市本级启动试点,以市带县推进改革,逐步构建辐射各级的国库集中支付电子化管理网络,着力推动国库集中支付电子化管理向纵深推进。

 

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