国库司司长   王小龙

（2022年5月17日）

同志们：

对现行《财政总预算会计制度》进行修订完善是当前国务院深化预算管理制度改革的重要内容，是财政部落实党的十八届三中全会“建立权责发生制政府综合财务报告制度”改革的重要举措，对于财政国库改革发展来讲，这是政治任务，是建立现代财税体制、“打基础、利长远”的一件大事。

新版总会计制度理论创新高、体系变化大，将对下一步财政工作产生深远影响。国库司2019年启动制度修订工作以来，认真落实刘昆部长和许宏才副部长“先立后破”的改革嘱托，反复认真调查研究、研究论证、多轮征求意见、审慎模拟评估，注重解放思想和实事求是，旨在通过健全制度给人民一本明白账。制度修订期间，部内相关司局通力合作，地方财政部门密切配合，给予鼎力支持，部分省份全程参与文件起草，保证了工作效率，提升了新制度执行力。回顾过去三年，同志们攻坚克难、凝心聚力、勇敢担当，有今天的制度成果，深深的感到来之不易，在这里，我谨代表国库司对立志投身国库事业、热爱总会计工作、支持改革创新无悔付出的各位同仁，表示衷心的感谢。

近期，财政部印发《财政总预算会计制度改革试点方案》（财办库〔2022〕87号，以下简称《试点方案》），根据部领导指示，确定试点地区在今年开展新制度模拟运行，同时鼓励其他省份积极参加试点工作。为了在全国范围内尽快的，更成熟可靠的颁布和施行新制度，财政部面向各级财政国库系统组织了此次视频培训班。如果疫情放开，我们下一步会安排一些线下的，面对面的，各种级次的培训班、研讨班，使大家能够更深入的了解这项制度，更好的实施这项制度。借此机会，我讲三点意见。

一、充分认识修订《财政总预算会计制度》的重要意义

《财政总预算会计制度》是财政管理重要基础性制度，这项制度设计可以追溯到50年代，70年来，我部多次根据国家宏观经济管理和预算管理的要求对制度内容进行修订完善，但历次修订制度框架都属于“预算会计”范畴，会计核算基础采用收付实现制，聚焦的是预算收入、支出和结余等流量信息的核算管理，对政府财政资产、负债等存量信息核算不够规范科学，不能够准确完整的反映政府家底和运营成本，总会计作为支撑现代财政制度建设的重要基础，一些体制机制障碍亟需破解，修订完善《财政总预算会计制度》十分紧迫。

一是落实党中央、国务院决策部署的客观要求。党的十八届三中全会提出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)要求，要“完善财政总预算会计制度”、“全面开展政府综合财务报告编制工作”。完成这项重要改革工作主要任务之一是，建立健全包括财政总预算、部门和预算单位三个方面在内的政府会计核算体系，实现财务会计与预算会计适度分离并相互衔接。

二是贯彻实施《政府会计准则—基本准则》基本要求。2015年财政部发布《政府会计准则—基本准则》，规定政府会计由预算会计和财务会计构成，其中预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制，并适用各级政府、各部门、各单位。目前，我国各级各类行政事业单位均开始执行以权责发生制为基础的政府会计准则制度。作为政府会计核算体系的重要组成部分，《财政总预算会计制度》应该按照《政府会计准则—基本准则》进行修订完善。

三是编制权责发生制政府综合财务报告的现实需要。财政总会计报表是编制权责发生制政府综合财务报告的主要数据来源。现行制度沿用“收付实现制”核算基础，不能满足编制综合财务报告要求。一是总会计账的政府债务及利息费用、国有资本经营预算收入核算不符合“权责发生制”要求，编制报告时需另行编制调整分录；二是总会计采用“双分录”作为过渡性措施核算“股权投资”，账面股权投资数据不准确不完整，编制报告时需从其他渠道获取数据，导致财务报告与总会计“账表不一致”；三是总会计报表体系构成不能满足统筹政府预算与单位会计核算、准确编制政府综合财务报告的要求。

四是适应预算管理一体化建设的必然趋势。现行总会计制度尚不能有效支撑预算、执行、决算、负债、资产管理各环节贯通，与预算管理一体化建设要求存在差距；核算规则和监督措施设计方面，对超预算、无预算安排支出、暂付款长期挂账等问题需要加强监控；这里并不是说有一个好的会计制度就有够防止这些问题，而是通过优化制度设计为高质量地规范财政管理提供科学渠道和有力抓手。

预算管理一体化改革以后，我们有一项很重大的变化——预算指标核算管理体系，目前已在云南和浙江试点，通过指标核算的方式来控制整个预算的执行，真正做到无预算不执行。超预算、无预算及暂付款等这样的问题通过在系统里做硬性的设置来控制，当然机器也是人操作的，即使这样的控制，今后也不一定能杜绝，但是至少一点，从财政自身，我们无论从制度设计上还是围绕制度设计的执行控制上我们都应该主动的去规范这些不规范的东西，去杜绝这些不规范的东西发生，这也是我们做为财政人应该去做的。

二、扎实开展《财政总会计制度》试点工作

与现行制度相比，此次研究制定的《财政总会计制度》更加全面地规范了各项财政业务和事项的确认、计量、记录和报告，在制度名称、会计科目及核算方法、报表体系等方面均发生较大变化，出于积极稳妥的考虑，我们遵循“先试点，后推广”的原则，在真实数据生产环境中开展新制度模拟试点，这对于验证制度设计的功能和效用即很重要也非常必要。

（一）准确把握新制度的主要内容

修订后的总会计制度将在一个制度下运行预算会计和财务会计两套科目体系，建立“双功能”（即：预算会计功能和财务会计功能）、采用“双基础”（即：收付实现制基础和权责发生制基础）、支撑“双报告”（即：决算报告和财务报告），在这样的基础之上开展总会计核算。

（二）明确试点工作的主要原则

修订完善财政总预算会计制度，建立健全具有现代财政制度特色的总会计制度体系，对于适应强化新时代财政核算报告、预算报告、预算监督、风险防范、促进财政经济可持续发展等具有重要的意义。为确保试点取得实效，应遵循以下三原则：

一是坚持一个账套不变。新制度下，总会计仍然建立使用一套账，主要是通过平行记账方式，融合运行预算会计和财务会计两套会计科目。我们要积极稳妥开展制度试点，不能影响财政资金的核算、报告、监督等日常工作正常开展。

二是采用全真数据运行。运用真实的业务场景、实时执行数据开展制度试点工作，因地制宜开发建设会计核算系统，原则上要接入财税银横向联网、国库支付及资产债务系统等，提升一体化管理水平。

三是把建章立制贯穿试点工作全程。预算会计重点研究规范会计行为和控制流程，堵塞管理漏洞，提升政府预算管理水平；财务会计重点建立股权、债务核算流程机制，理顺政府财政资产负债核算的管理路径。

（三）要及时、充分总结制度执行经验

要通过开展试点及时发现总结问题，新制度坚持传统预算会计科目体系的稳定，重塑了财务会计科目，试点工作要压实责任，及时解决试点问题。对于保留的现有“一般性”科目要实现平稳过渡，对于新增的“试点性”科目，要充分建章立制不打折扣的落实，同时紧密联系财政管理实际，着力研究解决审计关注、人大及社会关切的重点问题。

三、要从讲政治的高度贯彻落实《试点方案》

首先，我想强调：总会计工作是承接政府预算和执行的桥梁纽带，是财政管理的关键性的环节，向人民交一本明白账是我们总预算会计工作的最基本的职责任务，也是最根本的工作底线，一个设计优良的总会计制度，是加强政府财政预算管理、提升财政治理水平的坚实保障。那么在加快建立现代财政制度背景下，客观上就要求总会计在传统的“核算、反映、监督”基础上，进一步提升“分析、预测、调控”这些功能目标，在支撑政府决策方面提供更好的支持、寻求更大的突破。

以上这些也是现代财政国库管理的基本定位。近年来，国库司坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，紧紧围绕部党组中心工作，统筹谋划预算执行、政府债券和政府采购管理三大板块核心业务，坚持以人民为中心，推进管理手段的改革创新，以提升国库政策和运行机制的有效性，如，实施常态化的财政资金直达机制，对县级“三保”工作监测预警，完善预算执行、库款管理与国债发行协调机制，牵头推进预算管理一体化建设，深化政府采购改革等等。上述种种工作和改革事项都贯穿于整个“十四五”时期，也是我们当前财政国库重点任务。这些工作集中体现了国库干部主动担当、履职尽责、践行为人民服务宗旨的高尚情怀。这也是我们各级财政预算、国库工作者的共同荣誉，是我们共同努力完成了这些工作。成绩是大家的，荣誉也是大家共同分享，而且国库司的工作，无论是日常的工作细节，还是大的制度建设上，都得到了各级财政，尤其是省财政的无私的帮助，我们也非常的感激，在此我也再次的感谢大家！

正如习近平总书记所讲，“民心是最大的政治”，在发展民生中赢得民心，这充分彰显了马克思历史唯物主义的逻辑。刘昆部长曾经撰文指出“以人民为中心发展思想是财政事业蓬勃发展的行动指南”。我们曾多次讲到，推行总会计制度改革是政治任务，改革工作的主线和目标就是要交给人民一本明白账，这一点，国库其他领域几项改革我们做到了，成绩是大家有目共睹，对于总会计制度改革，有着同样的期许，希望同志们能够再接再厉，努力克服困难，尽快取得实效，我们共同期待着试点单位包括愿意参加的同志们的好消息。

本次改革试点工作时间紧、任务重。刘昆部长对制度修订作出过多次重要批示“这是重要制度，要先立后破”。因此，我们希望同志们要高度重视、提高站位，从保障财政经济发展的大局出发，落实好《试点方案》要求，而且无论是否被纳入试点，大家都要扎实有效地做好新制度宣传培训或模拟运行。这与下一步新制度更好的实施、对于大家准确的理解把握新制度，是一个非常重要的环节。

（一）压实各方责任，强化组织领导。新制度建立“双功能”、采用“双基础”、支撑“双报告”，要通过改革保持会计核算中立性，交给人民一本明白账，我们千万不能简单理解为是对会计科目的拆分整合，改革不是一个物理作用，我们要的是化学效应。省级财政部门要切实担负起开展试点、学习贯彻新制度的主要责任，因地制宜研究建立财政内外部统筹协调机制，并且以此为契机，进一步建立完善内部控制机制。客观上讲，内控就是对我们工作的制度化、条理化，新的总会计制度应该是给我们总会计工作提供了一个运行的规范路径，执行好他，本身就是对自己实现了一次非常好的内控。根据他去设置内控机制，我们内控就会变的事半功倍、更清晰、更准确。那么对于试点地区，我希望大家能够充分发挥主观能动性，及时总结试点遇到问题困难，确保尽早取得实效，形成可推广、可复制的制度执行经验。

对各项改革及时做总结，是我们财政人要秉持的一个非常好的传统，我们希望试点地区要及时总结经验，从中发现规律性的问题，为今后在全国推广打一个好的基础。这也是试点的其中应有之意，也是我们特别期许这几个试点地区的。

（二）多方协调联动，加强宣传培训。大家都有切身的体会，无论是任何一项制度，无论大小，他的推广，都是以培训为基础为前提的，培训做的好，那么各方面取得共识就比较容易，推进起来也比较容易，而且推行的准确、执行的准确性也有保障，凡是培训没有做好，那么听到的异议就多，遇到的阻力就大，执行中就容易走偏、走歪。国库司对各项的培训都非常的重视，很大上就是基于这方面的考虑。这次视频培训内容，涵盖制度总体框架、政府会计准则体系、新旧制度重点变化及衔接、核算系统建设各个方面，虽然时间紧迫，但是课程设置上我们还是努力做到重点突出，尽可能的考虑到培训给大家提供很强的实操指导性，希望大家能够重视这次视频培训，利用这个时间认真学习，加强交流和讨论，深刻领会精髓，做到学懂、弄通、吃透、会用。会后，财政部会视疫情防控和实际工作需要，采取多种形式培训。我们期待着能跟大家面对面的做交流做培训。省级财政部门要有计划、分层次地组织培训，保证试点地区于2022年7月底前完成全省的培训工作，其他地区也要因地制宜择机开展培训工作。希望大家见缝插针，只要是防疫上有空隙，能够开展，建议大家尽可能多展线下的，尽可能多组织集体培训。还是希望大家能够利用一切时机，尽可能地多去做培训。

（三）完善核算系统，做到事半功倍。预算会计和财务会计“双功能”的实现、以及平行记账模式的运行，需依靠强有力的核算系统作为保障和支撑。试点地区要根据自身总会计核算的需要，由大家自主优化改造核算系统。希望大家尽可能地与一体化改革相衔接，这也是我们今天整合财政部下发软件，提升系统顺畅的必然要求，希望大家在自主的前提下，做全局的长远的考虑。预算管理一体化上线的地区，要全面对接一体化管理。要通过加强核算系统建设，确保预算会计数据和财务会计数据既各自独立、又相互衔接，提高总会计信息质量；同时也能够提高我们总会计信息的利用率，将我们的信息变成真正有用的东西，今后怎么样更好地利用这些数据，是我们财政工作者，尤其是预算工作者非常重要的事项。要把这些数据用活，这是我们财政的一个非常大的保障，客观的讲，以前就是用的不够。主动运用这些数据很少，至少没有形成习惯，没有形成规律，我们没有形成一个有效的，挖掘这些数据潜在的重大意义的一个方法体系。这是过去非常大的遗憾，希望我们全体同志们共同去破解这些问题。

同志们，全年时间即将过半，试点工作任务艰巨，责任重大。希望大家进一步提高站位，统一思想，坚定信心，以时不我待的精神、分秒必争的行动，扎实开展各项工作，继承弘扬财政优良传统，开拓创新、不畏艰难，协调联动，奋力拼搏，尽快把新制度培训宣传到位、改革试点工作总结到位，重点是我们试点工作要顺利的进展，以我们自己的努力和我们自己的工作成绩去迎接党的二十大胜利召开！

祝培训顺利，祝同志们能够取得丰硕的收获，谢谢大家！