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优化地方债发行管理 促进债务风险化解

  2017年以来,面对较为严峻的债市背景,浙江省圆满完成了政府债券发行任务。2017年累计发行浙江省政府债券(不含宁波,下同)1559.2849亿元。2018年18月份,公开发行浙江省政府债券1189.2761亿元,其中新增专项债券460.3亿元,完成当年新增专项债券发行规模的67.8%。 

  地方债发行主要特点 

  加强发行规划,发行利率适中。充分了解承销商债市投资计划和分析预判债市走势的基础上,省财政厅对全年发行安排进行细化,并根据不同发行方式的特点,恰当选择发行时机:对于公开招标,在选择发行时间窗口和每期发行规模时统筹考虑债券市场当前情况和承销商应债资金规模等因素,并避开大规模IPO冻结、税款及存款准备金上缴等资金面紧张时点;定向承销是顺利置换政府存量债务的有效方式,省财政厅在研判2017年债市收益率大概率上升的情况下,坚持“早置换,控成本”的工作思路,提前与债务人沟通取得支持,于3月份就完成全年定向发行任务。 

  加强拓宽渠道,首次实现两个突破。为拓宽发行渠道,增强浙江省政府债券的流通性和影响力,2017年7月省财政首次在上海证券交易所成功发行了299亿元浙江省政府债券,实现了省政府债券在银行间、交易所双渠道发行的重大突破;同时,浙江省政府债券作为首批试点债券,参与了上海证券交易所组织的个人投资者通过网上、网下分销的方式参与认购地方政府债券试点工作,实现了个人投资者在分销阶段认购浙江省政府债券的重大突破。 

  加快债务置换,提前完成置换任务。财政部于2015年提出了存量债务置换债券的重大举措,对进一步规范地方政府债务管理、促进地方政府债务的长期健康发展起到了至关重要的作用。省各级财政部门高度重视此项工作,积极采取措施,强化存量债务管理,有序推进政府债务防范化解工作,加快置换进度,2017年10月在全国率先完成了政府存量债务置换债券的发行工作,提前一年全面完成政府存量债务的置换任务。20152017年共计发行浙江省政府置换债券5698.2849亿元,其中通过定向承销方式发行置换债券2693.33亿元,占置换债券总规模的47.3%。 

  优化地方债发行工作的主要做法 

  前期准备充分。扎实、充分的准备工作是顺利发债的基础和前提。为确保每期债券成功发行,省财政厅积极做好“三化”:一是债务管理精细化。债务管理细化到每个市县的具体项目,为确定债务项目、债券品种、期限及额度打好扎实基础。同时积极落实限额内债务高风险地区化债计划,到2017年底,全省所有高风险市、县(市)债务率均降低到了警戒线以内,全省提前3年全面完成了政府债务风险的化解任务。二是协调沟通常态化。对内做好与各市县财政局的各项衔接工作,确保发行规模准确、期限结构合理。对外一方面做好与财政部、兄弟省市以及中央国债登记公司、上海证券交易所等发行业务支持部门的沟通协调,及时掌握全国地方债发行动态;另一方面做好与人行、银监等相关部门横向沟通,协同做好置换债券定向承销发行工作。三是披露准备有序化。根据财政部关于项目收益专项债券信息披露的最新要求,严格落实专项债券对应项目主管部门和市县责任。浙江省项目收益专项债券集中在8—9月发行,各项准备工作从7月初开始有序开展。由省财政厅向地级市财政统一布置,分类制作募投项目情况模板、提供经济财政相关数据等;地级市财政与行业主管部门审核确认,统一组织汇总项目募投情况,引入第三方专业机构出具财务审计报告、法律意见书。 

  规范发行管理。规范债券发行管理是成功发债的保障。一是积极配合评级机构开展信用评级。采取“公开报名、专家评审、择优选取”的招标方式,公开选聘信用评级机构,提高浙江省信用评级公信力;根据评级机构要求提供所需数据和材料;每次公布信用评级报告前,组织相关部门仔细核对数据,提出修改建议,确保评级报告客观、真实、准确。二是及时披露债券发行管理各项信息。为方便投资人及时获取浙江省政府债券有关信息,省财政厅在认真做好发行前、发行当日、存续期的信息披露基础上,扩大信息披露内容,在财政收支年度决算数据未编制完成前,主动公开全省和省级预算执行情况。三是发行过程严格执行地方政府债券发行现场管理工作规范,每次发行均邀请金融监管机构等非财政部门派员进行监督。 

  按时还本付息。按时兑付本息是维护全省政府债券信誉的重中之重。近年来,随着地方债发行量快速增加,还本付息呈现常态化、碎片化趋势,兑付任务十分繁重。省财政厅在做好各期债券本息按时兑付的同时,与市县财政建立了有效兑付机制:一是每年年初制定年度还本付息计划,将各期债券的还本付息金额以及付息/兑付服务费分解到具体市县,并要求市县统一于每月15日上划当月需付息各期债券利息。二是每次发行结束后下发各期债券发行兑付等事项的通知,告知各市县发行利率、还本付息缴款日、账务处理等各项信息。三是对市县缴款情况进行考核,逾期按规定计收罚息,并将还本付息情况作为以后年度债券额度的分配依据之一。 

  地方债发行工作取得明显成效 

  规范政府融资渠道,保障项目建设资金。《预算法》明确规定省、自治区、直辖市可在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券筹措部分必需的建设资金,为地方政府融资打开了“前门”。经过近年来的发债改革实践,浙江省逐步建立了可持续政府融资机制,促进政府性债务管理规范化。至2018年8月末,累计发行浙江省政府债券8983.86亿元,全省实施重大战略、重大平台、重大工程、重大项目提供了资金保障。 

  深化财政金融合作,服务保障省委省政府重大决策。以发行浙江省政府债券为契机,增进了金融机构对省经济社会发展的了解和对省委省政府重大决策的关注,进一步加强了财政金融合作互动,撬动金融机构加大对省“大湾区、大花园、大通道、大都市”四大建设战略和富民强省十大行动计划的投入和支持,促进浙江经济社会健康可持续发展 

  切实化解债务风险,打好防范化解重大风险攻坚战。地方政府债务管理是防范化解重大风险攻坚战的重要领域,通过发行地方债,浙江省政府融资成本大幅降低,与融资平台原融资成本相比,年节约利息支出300多亿。地方政府债务期限结构得以优化,由此前的短期内到期规模较大,改善为各期限分布较均匀。截至8月末,浙江省存续期政府债券平均期限6.99年,未来三年到期债务占比均在15%以下,明显缓解省各级政府的偿债压力,为打好防范化解政府债务风险攻坚战提供有力保障。 

  丰富投资主体,提升二级市场流动性。通过在银行间和交易所双市场发行地方债,浙江省政府债券的承销主体得到了进一步扩容,也吸引了更多二级市场的投资者。从2018年7月末省地方债持仓人类型来看,虽然银行类投资者依然是投资主力,但投资者结构更为丰富,首次出现境外投资者、企业年金投资者类型,并有93名自然人投资者,是去年同期投资者数量的3.2倍。从二级市场的成交量来看,2018年17月,浙江省政府债券在上交所市场的成交量同比增长142.1个百分点。投资者主体的丰富,不仅有效分散了发行风险,也提高了二级市场流动性,扩大了省政府债券在全国的影响力,有力助推一级市场和二级市场协调发展。 

  提升业务素质,培养复合型人才。提高人员素质是做好地方债发行工作的重要保障。财政部门主要侧重于财政、财务和会计方面的人才培养,缺乏具有金融知识特别是对债券市场有研究的人才。自发行地方债以来省财政厅注重培养复合型人才,提高债券发行人员的专业素质,通过现学现用、边干边学,打造了一支既精通财政业务,又熟悉债券金融相关知识的人才队伍。 

 

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