来源：《财务与会计》

政府财务报告是指为信息需求者编制的以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统反映政府财务受托责任的综合报告。该报告是信息使用者进行经济和社会决策的依据，也是政府解除财务受托责任的有效凭证。近年来，我国逐步出台了以部门预算、政府收支分类等为代表的财政改革措施并取得了显著效果，初步构建了现代财政管理体系基本框架，但距离党的十九大提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的目标仍有距离。

现代财政制度的核心是提高财政资源配置效率，将绩效管理融入预算全流程，在硬化预算约束、实现财政运行可持续的基础上，不断提升公共服务质量和水平，实现更高质量、更高效率的可持续发展，持续提高人民的获得感、幸福感。政府财务报告制度的建立将有助于提高政府资产负债管理水平、提供政府绩效考核方法、提升财政透明度和加强社会监督。

为此，近年来我国加快推进政府会计改革，建立政府财务报告制度，以满足公众、监督部门、社会机构等对政府财政财务信息的需求，同时也有利于政府掌握、考评自身履行受托责任情况、促进政府提升对公共政策成本和效果的关注度，通过提高财政资源配置效率推动社会经济高质量发展。

一、海关系统政府财务报告试点情况介绍

为积极响应我国政府财务报告改革，海关总署作为试点单位组织全国海关系统编报了2017年和2018年政府财务报告。通过两年试点编报工作的开展，各层级海关单位对政府财务报告编报的整体要求及编报方式有了较为全面的了解，编制的政府财务报告较之前更加全面地反映了海关系统财务运行状况，为海关总署开展决策部署提供了有效的信息支持，同时也为2019年执行新政府会计制度及全面推动政府财务报告编制工作奠定了坚实的基础。

（一）试点工作开展情况

海关系统开展政府财务报告试点编报工作面临着下属单位层级多、单位性质复杂、财务管理水平参差不齐、财务数据统计分析深度不足等困难。以2018年政府财务报告编制工作为例，海关系统纳入试点编报的单位共计782个，其中二级预算单位61个、三级预算单位709个、四级预算单位12个。海关总署高度重视此项工作，精心制定试点工作方案：在组织工作方面，成立领导小组、业务指导小组保证全国海关系统试点工作“一盘棋”；在业务管理方面，明确编报工作目标、内容、步骤、责任，强化试点工作要求的标准化、规范化及刚性约束；在学习培训方面，积极创新方式，通过录制操作小视频、线上实时培训等方式，确保在短时间内将培训内容辐射到每一位基层财务人员，分时培训、集中解疑、有的放矢，切实提升财务人员编制报告的业务能力和专业水平；在汇总审核方面，严格把关，抽调全国业务骨干依据财政部下发的审核要点开展集中审核，分单位、分业务、分流程严把“最后一公里”，确保内容完整、数据准确、分析深入；在实务操作方面，政府财务报告管理系统运行流畅，环节设置及操作指南清晰明了、操作便捷，通过组织海关系统财务专家成立专家组，在报告编制过程中及时答疑，有效提高了编制效率和质量。

（二）试点工作经验

1.高度重视、统一部署。充分认识推进财务报告改革的重要性，成立专门的领导小组、业务指导小组为政府财务报告编制工作提供良好的组织保障。理清思路，明确工作目标、工作内容、职责分工和时间安排，并制定流程图和时间表。根据实际情况明确各部门在试点编制工作中的职责权限，做到责任明晰、分工合理。财务部门主动做好沟通协调工作，加强对各部门、各单位工作的指导督促，统筹推动试点编制按时有序开展。

2.规范数据口径、夯实数据基础。针对政府财务报告的决算取数口径及资产、会计明细账、往来款等编报基础数据涉及账套多、勾稽关系复杂、原核算体系辅助信息单一等难点，以及将原先以收付实现制为基础的预算会计转换至以权责发生制为核算基础的财务会计所涉诸多调整、抵销事项，通过明确资产负债表、收入费用表、当期盈余与预算结余差异表、净资产差异表及报表附注的数据来源、计算调整方法，从根本上确保了报表数据的准确性和会计处理原则的一致性，提高了会计信息的披露质量。

3.坚持问题导向，促进学习转化。考虑到海关系统下属单位层级较多、财务人员多的特点，单纯依靠传统的集中培训方式难以确保学习的效果和进度，为此海关总署主要开展了以下工作：一是将政府财务报告编制回归到遵循政府会计制度开展日常工作的本原，组织财务人员对新制度会计核算实践及制度原理进行系统学习，全面提升业务水平；二是创新培训方式，针对性地开展线上培训，切实提升海关系统财务人员报告编制的业务能力和专业水平，为推动政府会计制度改革奠定基础。

4.搭建平台，高效沟通。政府财务报告的编制需要单位上下级、本级各部门乃至多单位、多部门的通力协作才能顺利进行，因此建立微信工作群，引入各相关单位、部门参与编制人员及系统技术人员必不可少。各单位编制人员可以借助微信平台沟通交流编制过程中遇到的问题及账务处理的重难点，财务部门实时予以关注，结合前一会计年度政府财务报告编报经验，根据下发的操作说明进行研究讨论，并向财政部相关专家请教，积极寻求解决方案，确保各单位编报数据的准确性和编报口径的一致性。

5.选择适合本单位的系统版本，提高编制效率。海关系统2017年和2018年政府财务报告编制分别选择了单机版和网络版，通过对比发现层级多、基层单位多的系统更适合采用网络版编制，主要原因在于：现有的单机版系统自动比对功能无法实现，导致存在大量的数据转换和抵销合并工作，需要人工进行核对，准确性难以保证，且用户UKEY授权限制较多导致效率相对较低；网络版可以同步提示单位内部之间的收支往来，用户授权较为便利，极大地提高了报告编制效率，节约了编制时间。

（三）试点工作的成效

1.客观反映了财务状况和运行状况。政府财务报告以权责发生制作为核算基础，数据完整性、准确性大幅提高，有利于更加全面地反映单位财务状况和运行情况。通过对资产负债率、现金比率、流动比率等指标进行分析，反映单位债务规模和债务结构，可评估单位当期及未来中长期财务风险及可控程度；通过对收入、费用规模、结构及变化情况进行分析，帮助单位了解运行状况，制定控制行政成本的政策，为单位宏观决策提供财务数据支持。

2.提高了财务人员业务水平。一方面，通过政府财务报告的填报，强化了财务人员对权责发生制核算基础的了解；另一方面，政府财务报告对往来对账提出了更高的要求，在对账和抵销环节，各单位财务人员通过广泛交流统一业务处理口径、规范业务核算，相互促进提高，收获了锻炼队伍、提高财务人员整体业务水平的效果。

3.规范了会计核算基础。为满足政府财务报告的编制要求，各单位严格按照会计准则制度的规定规范会计核算，加强单位内部及单位间的账务核对，补全内部往来、收支等相关信息。全面清查资产，与行政事业单位国有资产报表相关数据相衔接，既为编制政府财务报告提供了基础信息，也进一步规范了会计核算基础。

4.积累了权责发生制核算经验。新政府会计制度要求财务会计核算以权责发生制为基础。通过本次政府财务报告的填报及调整分录的编制，各单位进一步明晰了核算理念的实务差异，同时政府财务报告对各类财务数据权责发生制的口径要求也为2019年政府会计制度下核算工作的开展提前做好了准备。

二、稳步推进2019年政府部门财务报告编报工作

为进一步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，2019年12月财政部结合政府会计准则制度和政府财务报告编制试点情况，修订发布了《政府财务报告编制办法》和《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》（以下简称《指南》），为政府财务报告编制实务工作提供了具体规范。

（一）进一步规范政府财务报告编制工作

1.制度保障更加完善。政府财务报告是政府会计信息的载体，也是披露政府会计综合信息的一种规范化方式。国际通行的会计改革始终是围绕政府财务报告这一核心进行的，以全面反映政府的公共受托责任。因此，近年来为夯实政府财务报告编制基础，财政部先后出台《政府会计准则——基本准则》及存货、固定资产等10项具体准则和《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称《政府会计制度》）等，2019年《政府会计制度》的执行重构了政府会计核算模式、统一了各类政府事业单位会计制度、强化了财务会计核算、完善了预算会计核算、扩大了资产负债核算范围、丰富了报表体系和结构，从会计核算上为2019年政府财务报告编制提供了制度保障。

2.编报范围更为全面。《预算法》明确规定，通过编制权责发生制政府财务报告，全面、准确反映各级政府资产负债和成本费用等财务状况和运行情况。政府财务报告改革初期考虑数据口径统一及组织便利，将财务报告编制范围暂定与部门决算一致。这一编制范围的界定符合政府财务报告改革分阶段推进的要求，搭建了框架，积累了经验，但仍存在报告主体不全面、未完整覆盖“广义政府”的缺陷因此，2019年政府财务报告编制范围由原来“纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位和社会团体”修改为“部门及部门所属的行政事业单位，与同级财政部门有预算拨款关系的社会团体”，覆盖范围更广，反映也更为全面。

3.财务报表设置更加科学。《指南》对财务报表进行了以下方面的调整：一是将收入费用表—费用类项目设计为两张表格。政府会计准则制度规定，各单位要分别从单位活动类型和经济性质分类两个维度核算反映收入费用情况，两张表格的设计更好地满足了财务信息的披露要求。二是删除了《当期盈余与预算结余差异表》。这主要是由于政府财务报告编制范围调整以后，部分单位合并财务报表会出现与部门决算编制范围不一致的情况，导致当期盈余与预算结余总额缺乏比较的基础和意义，且《政府会计制度》已要求各单位编制本单位当期盈余与预算结余差异表，用于分析权责发生制下当期盈余与收付实现制下预算结余的差异情况，因此政府财务报告中无需再编制此表。

4.抵销门槛增设更加高效。《指南》首次参考国际惯例设置了抵销门槛（设定了10万元抵销阈值）。抵销门槛的设置是各国编制政府财务报告时的通常做法，抵销值通常根据各国社会经济实际情况确定，体现了重要性及灵活性的编制原则。根据海关系统试点情况看，10万元以下的抵销事项笔数占比大，但金额占比小，逐一抵销成本高、效益低，抵销门槛的合理设置将有效解决上述问题，且由于小额抵销事项的合计额度较小，不会对财务报表的可靠性及财务状况分析产生大的实际影响。

（二）实务操作注意事项

1.《政府会计制度》下首年政府财务报告编制。由于以前年度行政事业单位日常会计核算仍以收付实现制为主，编制政府财务报告需要对有关核算数据按照权责发生制进行调整，实务操作中各单位可能更多侧重于对数据进行调整。《政府会计制度》实行“双体系、双基础、双报告”的政府会计核算模式，在日常核算中通过“平行记账”同步进行权责发生制财务会计核算和收付实现制预算会计核算，不需要再编制调整分录，在制度上满足了政府财务报告对核算数据的需求，极大地减少了工作量。

2.明确编报范围，加强组织培训。首先要明确不同管理方式下的事业单位是否纳入编制范围，根据《指南》中“准确、完整编制政府部门财务报告”的总体要求，政府部门所属的自收自支事业单位和企业化管理事业单位全部纳入编制范围。同时还需注意企业（集团）下属事业单位，由于其财务数据已并入企业（集团）财务报表，反映在企业整体财务状况和运行情况中，为避免重复统计，无需将其纳入政府部门财务报告编制范围。对新纳入编报范围的事业单位，为确保其编报工作顺利开展，应有针对性地提前布置工作，早安排、早落实，做好数据准备和协调联系工作，并开展相应的财务人员培训。

3.扎实做好会计核算工作，筑牢数据基础。《指南》对财务报表的调整与《政府会计制度》的规定作了紧密衔接。财务报表主要由财务会计核算数据生成，且删除了《当期盈余与预算结余差异表》，但需注意的是各单位仍需在核算系统中编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”以反映单位财务会计和预算会计因核算基础和核算范围不同产生的本年盈余数与本年预算结数之间的差异。

4.明确抵销事项和抵销主体。政府会计报表属于合并会计报表，难点在于通过对政府内部各主体之间的债权债务、收入费用等事项的抵销处理，剔除政府部门内部资产、负债、收入、费用等项目的重复统计取数，确保合并会计报表的全面、准确。

抵销事项，主要是指对被合并主体之间发生的债权债务事项和收入费用事项。《指南》新增了抵销债权债务时需对已计提坏账准备进行冲回的规定，具体会计处理为：借记“坏账准备”，贷记“累计盈余”（以前年度计提的金额）、“其他费用”（当期补提或冲减的金额）。此外，在实际工作中各单位对抵销事项的记账处理习惯或方式不同，导致同一应抵销事项一方记资产、一方记费用，或者一方记负债、一方记收入等情况的产生，无法准确匹配，建议可由上一级合并报表的编制单位进行协调，统一记账项目再行抵销，确实无法协调的需书面说明情况。此外，需注意《指南》强调对于10万元以下且可以确认一致的内部交易事项，原则上应抵尽抵，不受抵销阈值限制。

抵销主体，主要分为两种情况：一是本部门编制合并会计报表，必须抵销本部门、本系统内行政事业单位之间的业务事项；二是本部门编制合并会计报表时涉及系统外单位的抵销事项，应交由上一级合并会计报表编制部门进行抵销处理。

（三）预期展望

1.进一步推进财务信息化建设。信息系统是保证改革顺利推进的关键因素之一，系统开发要进一步优化政府财务报告系统网络环境，为财务报告编制工作提供有力的技术支持。一是从短期看，应尽快实现政府财务报告和部门决算同步编制，由于两项工作相辅相成，在今后的财政年度中两项工作的同步展开或者深度融合既是众望所归，更是大势所趋。二是从长期看，基于《政府会计制度》“双功能、双基础、双报告”的顶层设置，各单位核算系统应进一步完善数据采集、交互、处理等功能，最终实现年末自动生成政府财务报告所用财务报表，如可强制统一规定设置抵销事项模块，用于系统内部乃至各政府部门间抵销事项信息互通，最终实现自动抵销。构建覆盖政府财务管理业务全部流程的一体化信息系统，真正实现大数据运算以“财”促“政”。

2.有助于持续加强财务能力建设。政府财务报告改革不是简单的会计信息披露规则发生了变化，而是对单位负责人管理意识的硬性升级，倒逼单位整体管理水平的提升。财务部门作为此项改革的承办部门，要主动转变理念提升能力，高质量的专业人员是财务能力的核心保障。权责发生制政府财务报告全面披露政府财务状况和运行状况的基础，是大量的数据收集、调整、合并等实务工作的集合，这些操作技术都对财务人员业务处理有着较高的要求，因此需要配置大批高素质专业财务人员。一是应继续加强现有财务人员培训，增加培训力度，制定更加系统且有针对性的培训计划，切实提高单位内部财务人员的业务能力和专业水平；二是加强“外脑”建设，政府财务报告的信息应用主体范围决定了此项工作不能由政府部门“闭门造车”，需要各有关方面建言献策，因此，各单位应积极探索引入有关中介或研究机构的力量，为推动政府财务报告制度改革提供智力支持。通过“内外兼修”持续提升财务管理能力，促进单位整体治理体系和治理能力的现代化。

3.加快建立政府财务报告分析应用体系。目前，改革的焦点仍是不断完善政府财务报告的编制，但政府财务报告的长远目标是提高报告的有效分析和利用，增强财务报告的实用性。在优化编制流程、完善报告内容、提高数据质量的基础上，更要加强报告的分析及应用，建立健全政府财务报告分析应用体系，实时跟踪反馈报告结果应用绩效，切实发挥政府财务报告在降低政府运行成本、防范财政风险、提高政府财务管理水平及透明度、提高政府运行绩效、促进财政经济可持续发展等方面的重要作用。