中华人民共和国财政部

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(政府采购管理办公室)

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关于编好政府财务报告的几点思考

                                                             来源:《财务与会计》

  相比决算报告仅反映预算收支状况而言,权责发生制政府财务报告更像是各级政府部门单位财务状况和经营成果的“仪表盘”,一份扎实科学的政府综合财务报告还可以成为政府中长期可持续发展能力的“测量仪”。可以说,编好政府财务报告既是对政府部门上述状况的反映,也是对各单位实施政府会计改革的一大检验,意义十分重大。

  那么,如何编好政府财务报告呢?首先要明确一份好的政府财务报告应具备什么样的标准。根据第三十一条规定“政府财务报告数据质量审核重点是报告的真实性、准确性、完整性和规范性,具体包括:(一)真实性:报表数据与会计账簿数据是否相符,是否有漏报、虚报和瞒报等现象;(二)准确性:财务报表表内、表间勾稽关系是否衔接,抵销调整事项是否合理、准确,纸质数据与电子数据是否保持一致;(三)完整性:是否涵盖所有报告主体和事项,报告内容是否完整;(四)规范性:会计报表、报表附注、分析说明的格式等是否符合政府财务报告编制制度规定。” 结合此前的政府财务报告编制试点工作,我们认为要达到上述标准还有不少问题需要解决,有很多基础工作需要抓好,具体分析如下:

 一、编好政府财务报告要求做好整体部署

  政府财务报告编报工作不仅涉及到各级财政部门,而且涉及到从中央到省及省以下各级政府部门的各类政府机构。这些数量庞大的机构在过去并没有实施统一的政府会计制度,而是分类实行《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》,还有一些实行专门的《科学事业单位会计制度》、《中小学事业单位会计制度》等行业会计制度,可以说制度实施上五花八门,最关键的还是大家基本上都按照收付实现制进行账务核算,收到或支付款项时才反映入账的理念根深蒂固,这些造成了大家从2019年起全面实施政府会计制度就存在很多的困难和困惑,据我们了解不少单位对于新旧制度衔接都是到年底才勉强完成且不确定好坏,对于新制度的实施也是有不少不明确的问题或者即使记账也有些含糊的问题,同时由于政府部门功能千差万别,运行方式各有不同,互相可供参考的并不多,这都决定了2020年起正式编报政府财务报告将面临不小的困难,或者说要编报出符合要求的科学合理的政府财务报告并不容易,基础还不够坚实。

  单位数量多、种类差异大,会计基础薄弱,还要相互抵销合并报告都决定了政府财务报告编报工作需要自上而下严密的整体部署,而不能靠自下而上各单位无序摸索,那将增加很多工作量且难以保障好的效果。这一整体部署不仅体现为财政部要统一出具编制办法和编制操作指南(目前这一工作财政部已经完成,详细可查财政部网站相关文件),而且要在编报架构上制定更明确的技术规则,甚至要摸索建立相应的编码标准体系,便于大家在会计核算上就照此记录,为未来的单位对账和项目抵销打好基础。此外,还需要财政部门引导大家加强编报培训和经验交流,让更多的政府财务人员掌握政府财务报告编报知识和综合理念,从而让预算、资金、核算、报表、决算等各岗位人员都能理解并做好相应的配套工作。

 二、编好政府财务报告要求小处着手做好细节

  根据新修订的《政府财务报告编制办法(试行)》,规定了政府财务报告的编报内容及目标。其中,政府部门财务报告由政府部门编制,主要反映本部门财务状况、运行情况等,为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑。政府综合财务报告由政府财政部门编制,包括本级政府综合财务报告和行政区政府综合财务报告,分别反映本级政府整体和行政区政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等,可作为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。可以说,相比决算报告仅反映预算收支状况而言,权责发生制政府财务报告反映的内容更多更全面,这就意味着它需要的支撑信息会更多,要从小处着手更加关注细节问题。例如,编报政府财务报告需要准确的数据要考虑增值税金的影响,在不同单位核算收入和成本时是否含税目前是规定不一,这导致双方对账经常对不上,若逐条翻查又增加了很多工作量,未来建议进一步明确入账金额为不含税金额,而税额可以单独反映;再如,双方单位在科目设置上可能不同,同一笔业务一方反映为收支科目,另一方可能反映为往来科目,也导致无法对账或抵销;还有的是资金来源标记不一致,同一笔资金对有的单位是财政资金,对有的单位则是事业资金或其他资金,有的是同级财政还有的是非同级财政,同样导致对账抵销困难且不准确。这些微小的细节有的并不重大,但却对数据的准确性影响很多,且如果不明确规则会造成政府财务报告编报人员的无所适从,久而久之会影响报告的严肃性和权威性。对此,我们建议由财政部门或至少主管部门研究制定细节标准,明确编报方式,减少主要的不确定性,牵头研究开发必要的统一对账技术平台,整合政府间机构的票据、税务、往来、预算、国库资金乃至合同等业务节点,实现自动化或半自动化的勾稽对账机制,为准确编报合并财务报告夯实基础。

 三、编好政府财务报告要求抓好系列专项工作

  编号政府财务报告还需要抓好一系列专项工作夯实编报基础。具体有以下几个方面:

  一是要抓好资产管理夯实报告基础。编报权责发生制政府财务报告的其中一条原因是帮助政府摸清家底,科学反映长期可持续发展能力,而这就包含了摸清资产和负债两层意思,摸清负债可以明确政府承受的风险边界,摸清资产则可以告诉我们政府可用于偿债的边界或者说可以抵御风险的边界。而公共资产相当复杂,既有历史存量的问题,也有发展增量的问题,既有总量规模的问题,也有内部结构的问题,既有支出总量的问题,也有折旧损耗的问题,而且不同类型的资产管理属性不同,采购方式各异,预算状况、形成方式、资金来源也可能各有不同,因此加强公共资产管理对于摸清家底十分必要,也十分基础。《政府财务报告编制办法(试行)》要求“对代表政管理的资产,应全面清查核实,完善基础资料,全面、准确、真实、完整地反映”。结合工作实践,我们认为要做好资产管理,应加强顶层设计、中层架构并推动底层推进,应建立从入口到出口的全生命周期资产管理体制,应夯实管理基础做实做细公共资产管理工作,应注重合理配置、高效使用和顺畅处置等环节,应引入新技术建设共享共用平台优化资源配置,应发挥基层单位的管理积极性并提升管理水平。

  二是要抓好预算管理和政府采购工作。政府财务报告应当以经核对无误的会计账簿数据为基础编制,且政府各部门应当严格按照相关财政财务管理制度以及会计制度规定,全面清查核实单位的资产负债,做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符。而会计核算反映的内容是单位根据全面预算管理和政府采购等要求执行的相关经济业务,如果预算管理和政府采购等基础工作不抓好,则单位经济业务的规范性甚至合规性会受到质疑,进而会影响会计数据的准确性、规范性等,据此数据编报的政府财务报告的严肃性将收到影响,久而久之,参与编报政府财务报告的人员可能放松要求形成恶性循环。

  三是要抓好决算管理保证有序有效对接。新政府会计报告架构为包含了政府财务报告和决算报告的“双报告体系”,两者分别取数于财务会计和预算会计,既适度分离又相互衔接。平行记账的方式让大多数经济业务产生了关联,按照原计划各单位最终应能够合理分析并填报《本年盈余与预算结余差异调节表》,虽然本次《政府财务报告编制办法(试行)》将这张表从主表中取消了,但并不影响二者应有的关联逻辑。然而在本次年度决算过程中,很多单位表示这张表的编制十分困难,反映出财务会计和预算会计的衔接是否准确有效很难核对,这是目前的一个大挑战。此外,由于政府财务报告编报工作尚未部署,目前主要是部门决算编报,在准备过程中不难看到两份报告有关联但逻辑有些不清晰,最突出的表现在于年末盈余分配和结余分配的问题,需要研究给出统一思路。按照结余分配的理论逻辑,大多数涉及企业所得税的事业单位需要先计提应交所得税,然后按比例提取专用基金,剩余部分转入累计盈余或累计结余。然而实际操作中存在几个矛盾,一是计提测算应交所得税为综合所得分配行为,而账务上记录为所得税费用,容易造成循环引用;二是计提所得税只能依据财务会计的数据且分配中要减除按预算会计测算的专用基金,而测算专用基金要求依据预算会计的数据且需要扣除所得税影响,导致两表互相引用但实质核算基础是不一样的;三是预算会计中按照本年应交所得税测算专用基金符合理论逻辑,但账务上只有实缴所得税的记录可能账表不符,而如果按照实缴所得税分配可以账表相符但不太符合年度分配逻辑的应有之义。这些问题我们认为还需要从顶层给出统一的说法或建议,否则大家的做法会五花八门,影响政府财务报告和决算报告应有的规范性。

  根据制度安排和实践进度,2020年全面开展政府财务报告编制将很快提上日程,建议财政部门对一些政府财务报告编制的难点和细节问题进行整体研究,给出解决方案和顶层设计,在此基础上加强培训和引导,为更好的编制高质量的政府财务报告夯实基础。

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发布日期:  2020年07月02日