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自然资源部:积极稳妥推进政府财务报告编制试点工作

来源:《中国财政》 

    自然资源部是2018年政府机构改革由原国土资源部、原国家测绘地理信息局、原国家海洋局等新组建的中央部门。2017年,原国土资源部作为第一批两个试点中央部门之一,参与了2016年度政府财务报告编制工作。2018年,原国家测绘地理信息局、原国家海洋局作为第二批试点中央部门,和原国土资源部一起参与了2017年度政府财务报告编制工作。2019年,自然资源部作为新组建的中央部门,统一编制了2018年度政府财务报告。自然资源部承担中央部门政府财务报告编制试点任务以来,在财政部的指导下,不断探索、认真思考、总结经验、积极反馈、勇于担当、破解难题,积极稳妥推进试点工作。

    近期,财政部在总结前期试点工作经验和问题的基础上,重新修订印发了《政府财务报告编制办法(试行)》(以下简称《办法》)、《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》(以下简称《指南》),本次修订对全面推进政府财务报告编制工作具有非常重要的意义。现结合《办法》和《指南》的修订印发,谈谈自然资源部在试点工作中取得的成效以及对今后编制工作的思考。

试点编制工作助推部门财务管理水平整体提高

   (一)促进部门规范会计核算、夯实财务基础工作。自然资源部编制2018年度政府财务报告的部属单位共有190个,由于单位数量多,各单位会计人员业务水平参差不齐,对业务的理解也不尽相同,在编制政府财务报告过程中发现存在很多会计核算不规范的问题。例如:同类型的一笔部门内部单位之间的业务核算,不同的单位确认收支的时点不一致、会计处理方式不一致、使用的会计科目也不尽一致。这些问题看似都是小问题,都是各单位内部会计核算的事情,在政府财务报告编制工作开展之前并未引起重视,也没有进行统一。

    开展政府财务报告编制之后,很多政府财务报告反映出来的问题并不是报告编制环节本身出现的问题,而是前期会计核算不规范、财务基础工作薄弱等方面出现的问题,这些问题给编制政府财务报告带来了很大的困难,导致很多部门内部业务无法完成抵销。针对这些问题,自然资源部组织部属单位业务骨干进行专题研讨,认真研读各项财务法规制度,就疑难事项积极咨询财政部专家,逐一追本溯源进行分析从而对其进行规范。每年度都开展财务信息系统和会计核算专题培训,并结合年度财务决算、政府财务报告布置工作,以问题为导向,专题讲解会计核算规范化、会计核算与政府会计报表衔接等问题,提高会计信息和财务报告质量。

    政府财务报告编制试点工作对自然资源部财务管理工作起到了很好的“牵引”作用,促进财务人员积极学习准则制度,适应政府会计改革要求;推动部门规范部属单位会计核算、夯实财务基础工作,财务管理工作前进一步。

   (二)促进部门完善会计核算信息系统。在编制试点工作中,编制政府财务报告需要的很多信息在现有的会计核算信息系统中无法提供,增加了编制工作的难度。

    一是没有对债权债务、收入费用类的科目细化往来方明细核算。编制工作很重要的一项工作是编制部门合并报表,对部门内部发生的业务进行抵销。试点工作之初,由于现有会计核算信息系统没有对债权债务、收入费用类的科目细化往来方明细核算,财务人员为了编制政府财务报告须投入大量的精力翻阅明细账、原始凭证去查找相关往来方信息。此外,按照政府财务报告编制要求,往来方需要区分为部门内部单位、部门外同级政府部门单位、部门外非同级政府单位、其他单位等几大类,如何判断往来方单位应归属为哪一类也增加了单位的工作难度,例如:部所属单位业务往来方是某个研究所,部所属单位不确定对方单位是归属于中央部门还是地方政府,就要通过打电话核实、上网查询等方式确认往来方归类,费时费力。

    二是对于需要的部分信息未在会计核算信息系统中进行统一规范的标识。例如,政府财务报告要求列报“一年内到期的非流动资产、一年内到期的非流动负债”,部所属单位在会计核算时,没有在账簿里标记“长期债券投资、长期借款、长期应付款”的到期日,从而导致无法自动精确地从“长期债券投资、长期借款、长期应付款”年末余额里分拆出一年内到期的金额。需要财务人员年末进行统计分析填列。

    三是主管部门缺乏有效的手段验证所属单位抵销事项的真实性、准确性、完整性、规范性。编制政府部门财务报告,主要目的是为了真实、准确、完整、规范地反映本部门财务状况、运行情况等,为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑。试点工作之初,由于现有的核算信息系统无法提供部门内部单位之间业务核算信息查询,作为主管部门,缺乏有效的手段验证所属单位抵销事项的真实性、准确性、完整性、规范性,只能通过各单位自行上报报表的方式进行核实。

    四是难以直接从会计核算信息系统生成政府财务报告。由于现有会计核算信息系统中部属各单位会计核算的明细程度不一致、明细核算的实现方式不统一,导致从单位会计核算数据自动生成政府财务报表面临实际困难。

    2019年是政府会计准则制度统一实施的第一年,也是自然资源部机构改革后财务管理工作深度融合的第一年,自然资源部为了做好政府会计准则制度的实施工作,对现有的会计核算信息系统进行了升级改造,对部门所有部属单位会计核算数据集中管理。在信息化升级改造过程中,统筹考虑会计信息背后的管理需求,依据报表数据维度和粒度要求倒推明细核算要求,兼顾政府会计准则对核算的相关要求以及决算报告、政府财务报告编制的相关需求,在系统里预先进行了系统统一规范设置。针对政府财务报告编制方面有以下考虑:

    一是按照政府财务报告中往来方单位分类要求对债权债务、收入费用类的科目细化核算,并在系统中预置了部门内部单位、部门外同级政府单位信息,各单位可通过模糊检索的方式进行查找,方便单位在会计核算过程中及时、准确记录相关信息。

    二是对于编制政府财务报告需要的信息在会计核算信息系统中进行统一规范的标识,比如标识了“长期债券投资、长期借款、长期应付款”等会计科目的到期日,便于精准统计相关信息。

    三是为了针对性的解决部门内部单位对账问题,部门层面能对相关信息进行查询,在系统里增加了部门内部单位对账功能,实现了部门层面对内部业务事项的全盘掌握。

    四是为了提高报表编报质量和效率,在系统中进行了系统级规则预置,统一了会计科目、辅助核算项等基础设置,确保部属各单位财务数据口径一致、数据准确,也为下一步实现从会计账簿自动生成财报做好了前期准备。

   (三)促进部门进一步夯实管理基础。试点工作以来,为了保证所属单位尽快吃透精神、掌握方法,自然资源部多次组织开展政府财务报告编制工作业务培训及编报软件培训,就编报注意事项、业务问题解答、审核规则、以前年度会审错误问题等相关内容进行业务讲解。并在所属单位抽调财务业务骨干成立业务指导组,提前开展政府财务报告编报工作的重点难点问题研究,解决试编工作中的障碍,为所属单位的编制人员及时提供业务咨询,针对疑难事项积极咨询财政部,针对共性问题及时发布编审问答,统一编报口径,提高编制质量。

    此外,自然资源部结合部门实际情况,根据财政部发布的审核规则,编制了包括基本信息、调整分录编制、数据准确性、报告完整性、报告规范性等五个方面的审核要点。组织业务指导组专家开展集中会审,并组织所属单位按照审核结果对政府财务报告进行修改完善。

   《办法》和《指南》修订促进编报工作优化完善

    通过对新旧《办法》和《指南》的对比分析,修订后的《办法》和《指南》有不少新变化,其中两点变化对指导编报工作有重大影响。

   (一)进一步明确部门政府财务报告编制范围。准确界定政府部门财务报告编制范围,关系到编制出的政府财务报告能否准确完整反映政府财务状况和运行情况。在这几年的编制试点工作中,为了便于工作的开展,编报范围一直和部门决算保持一致。修订后的《指南》首次明确了部门政府财务报告编制的范围为部门及部门所属的行政事业单位,与同级财政部门有预算拨款关系的社会团体。此外,还明确企业集团所属行政事业单位和部门所属企业不编制政府部门财务报告。明确后的编报范围体现了部门政府财务报告编制的目标,更有助于部门真实、准确、完整、规范地反映本部门财务状况、运行情况等,同时与行政事业性国有资产报告实现相互衔接。

   (二)对抵销业务设置抵销门槛。修订后的《办法》按照重要性原则,设定10万元抵销阈值,规定对于单位和单位之间的债权债务事项,年末余额不超过10万元的,可以不进行抵销;对于单位和单位之间的收入费用事项,本年累计发生额不超过10万元的,可以不进行抵销;具备条件的须应抵尽抵,不受阈值限制。

    设置抵销门槛是一项非常好的举措,极大降低了基层财务人员的编制工作强度。自然资源部在编报政府财务报告中就发现,部内部很多抵销事项金额较小、笔数较多,抵销起来非常繁琐。经统计,2018年,自然资源部10万元以下的债权债务抵销事项金额占部内债权债务抵销事项总金额的0.4%10万元以下的内部收入支出抵销事项金额占内部收入支出抵销事项总金额的2.4%。通过自然资源部的数据验证,可见修订后的《指南》设置10万元的抵销门槛,对于部门来说是较为合理的,同时减轻了基层财务人员在编制过程中对账工作的工作强度。

持之以恒努力推进编报工作更上一层楼

   (一)进一步规范会计核算、夯实财务基础工作。目前,自然资源部正在组织业务骨干编制《自然资源部政府会计核算实务手册》,在准则制度相关规定的基础上进一步突出行业特色,细化核算规定,为所属单位规范日常会计核算工作提供基本遵循和实操指南,让政府会计准则制度实现真正扎实落地和规范执行。

   (二)进一步探索部门内部业务抵销工作。部门内部业务抵销工作是编制政府财务报告的重点、难点。在现阶段内部业务抵销时,往往会出现双方确认收支时点不一致、确认金额不一致的情况。目前,自然资源部正在积极探索如何将抵销工作提前至日常会计核算的过程中开展,希望借助于部门统一的会计核算信息系统在部内单位之间实现内部业务数据动态展示,实现部门内部单位之间的业务协同,从而更好地完成部门内部业务抵销工作。

   (三)进一步加强政府财务报告数据分析利用。权责发生制政府财务报告能划分收入的形成性质,能反映支出的结果,能将收入与成本进行配比,较收付实现制决算报表提供的会计信息更完整、全面、真实,因此能真实反映政府部门的真实运行成本和产出效益。掌握了这些数据信息,通过制定科学绩效规划和目标,可实现降低政府运行成本、提高财政资源使用效率等管理目标。

    目前,部门开展的政府财务报告分析仅限于《指南》中规定的一些指标,尚未对政府财务报告分析指标的设定进行深入研究,也没有很好地利用政府财务报告为部门财务管理提供决策支持。如何利用好政府财务报告反映的信息,加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析,促进部门预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接是下一步亟需努力的方向。

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发布日期:  2020年05月26日