来源：《财务与会计》

建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务，也是预算法的明文规定。通过建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，有利于为开展政府信用评级、防范化解重大风险提供信息支持，为加强资产负债管理、促进政府财务管理水平提高发挥重要牵引作用，为全面实施绩效管理、改进政府绩效监督考核提供技术手段，也有利于提高政府财政透明度，为建设人民满意的服务型政府提供有效抓手。

一、顶层布局，试点先行

2014年，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确改革的顶层设计、时间表和路线图，标志着改革正式启动。五年来，财政部按照党中央、国务院决策部署，扎实推进各项相关工作，取得了阶段性进展。

（一）制度建设不断完善

一是不断完善政府会计准则制度体系。目前财政部已制定发布《政府会计准则——基本准则》、10项政府会计具体准则、1项应用指南、1项《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，以及多项新旧制度衔接、补充规定和相关解释文件，从制度层面解决了政府财务报告的核算基础问题。

二是初步建立起政府财务报告编制制度框架体系。具体包括1个办法和3个指南，即：《政府财务报告编制办法（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》《地方政府综合财务报告合并编制操作指南（试行）》。同步开发管理软件，从业务规范和系统支撑层面保障政府财务报告编制试点工作有序开展。

三是初步理顺了政府财务报告与部门决算、行政事业性资产报告的关系。（1）政府财务报告与部门决算报告。两者既有联系又有区别，联系在于对同一单位、同一时期经济业务活动进行反映，有些数据是交叉的；区别在于两者的侧重点、编制基础和编制主体范围存在不同。（2）政府财务报告与行政事业性国有资产报告。两者同样既有联系又有区别，联系在于部分资产信息来源一致、数据相同，区别在于报告的作用、内容以及编制范围和编制方法存在差异。

（二）试点范围逐步扩大

按照《改革方案》要求，2016年财政部印发《关于开展2016年度政府财务报告编制试点工作的通知》，确定原国土资源部、原国家林业局等2个中央部门和山西省、黑龙江省、上海市、浙江省、广东省、海南省和重庆市等7个地方作为首批试点单位，于2017年着手编制上一年度政府财务报告。2018年，试点范围扩大到20个中央部门和20个地方，并选择4个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。2019年，试点范围进一步扩大到40个中央部门和36个地方，并选择12个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。

总体上讲，试点工作发挥了探索路子、积累经验的作用，形成了一批可复制、可推广的做法。相关部门和地方高度重视试点工作，加强组织领导，做实系统部署，注重业务培训，细化会计核算，保证了试点工作的顺利推进。

（三）试点工作初见成效

从试点情况看，试点单位都按要求编制并提交了政府财务报告，既较为全面地反映了本部门财务状况和运行情况，也反映出财务管理中一些值得重视的问题。试点单位普遍认为，通过试点加深了对权责发生制的理解，对于贯彻执行新的政府会计制度起到一定促进作用。政府财务报告编制形式上表现为财务数据的收集整理，实质上既体现各单位财务管理水平，也是推动提升管理能力的系统工程，对各单位加强资产、负债、预算、绩效管理有直接的牵引作用。同时，初步达到了分析掌握部门单位财务状况、运行情况的目的。

二、立足实际，着眼长远

2019年，全国各级政府单位开始实施“双基础、双报告”的政府会计制度，在会计核算中全面采用权责发生制，在一定程度上有效解决了政府财务报告编制的核算基础问题。为做好与新的政府会计制度衔接，推进2019年度政府财务报告编制工作，财政部国库司组织力量对《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》等三个文件作了全面修订。

本次修订集中对财务报表进行了调整。一是主要会计报表由三种精简为两种，保留资产负债表和收入费用表，删除了当期盈余与预算结余差异表。二是将收入费用表设计为两张表格，以满足部门财务管理需要。此外，对于政府部门财务报告编制范围也进行了调整。试点初期，财务报告编制范围暂定与部门决算一致，以便组织开展试点工作；现阶段，为全面开展编制工作，必须准确界定部门财务报告编制范围，并在一定时期内保持相对稳定。修订后，部门财务报告编制范围由原来“纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位和社会团体”修改为“部门及部门所属的行政事业单位，与同级财政部门有预算拨款关系的社会团体”“企业（集团）下属事业单位不编制政府部门财务报告”。

三、全面推进，提质定型

在充分肯定改革前期取得成绩的同时，还需清醒认识到全面推进改革仍面临很多难啃的硬骨头，还需清醒认识到改革的系统性、长期性和复杂性，还需清醒认识到编制高质量的，经得起人民检验的政府综合财务报告还有很长的路要走。

政府综合财务报告编制涉及面广，技术性、政策性和敏感性较强，是一项复杂的系统工程。从组织层面看，目前36个地方已实现全覆盖，但大多数中央部门还未参加编制，特别是所属单位多、级次多、规模大的中央部门将是政府财务报告编制难点。从制度层面看，虽已初步构建起政府财务报告编制框架体系，但一些与政府财务报告编制相关的政府资产负债管理制度尚不健全，管理责任有待明确，确认入账具体操作规则还需细化,政府财务报告审计和公开制度尚在研究。政府财务报告编制制度层次还需提升，以增强制度约束力。从技术层面看，政府综合财务报告编制涉及单位多、层级多、环节多，从部门财务报告编制到政府综合财务报告编制，采用类似于企业集团合并财务报表编制方法，经过层层抵销合并，才能最终完成。由于政府单位众多、往来业务频繁，抵销工作涉及海量数据的匹配处理，比企业集团内部并表处理更为复杂。从信息系统看，高质量政府综合财务报告的编制需要功能完备、运行稳定的信息系统作为强大支撑，这也是改革能否顺利推进的关键。政府财务报告编制来自各单位会计核算数据，要发挥好信息系统支撑作用，必须做好政府财务报告信息系统与单位会计核算系统的对接，做好中央政府财务报告信息系统与地方系统的对接，必须制定统一、公开的系统接口标准规范，实现不同系统之间数据互联互通，保障政府财务报告编制准确性和及时性。从人员队伍看，要深入推进改革，必须有一支相对稳定的专业化人才队伍支撑。目前很多政府单位财务人员严重短缺，还有一些单位财务人员多为兼职，无论从人员数量还是从人员素质看，要有效保障现行制度执行到位，编制高质量的政府财务报告，还存在比较大的困难。

在改革步入新阶段的过程中，不仅要继续保持推进改革的决心和勇气，同时要注意改革的系统性、整体性和协调性，切实抓好落实工作。一是要树立系统思维。切实加强组织领导、完善协调机制，处理好财务报告与决算报告、资产报告的关系，做到信息互通、成果共享，相互衔接，形成工作合力。二是要狠抓基础管理。深刻认识政府财务报告制度改革不只是编报告，而是要通过编报告发挥改革对政府财务管理水平提升的牵引作用。对管理中存在的薄弱环节，要切实抓好整改，将基础工作做扎实，进一步提升管理水平。三是要合理配置人才资源，充实政府财务人员力量，创新培训方式，吸引有专业资质的人从事这项工作，为改革提供必要的人力保障。四是要重视信息系统建设。要使系统功能满足业务需要，业务部门须切实负起牵头协调职责，主动参与系统建设完善，做好系统对接，切实发挥好系统对改革的支撑作用。