一、财政国库管理的主要内容

　　按照国际通用解释，国库管理不单指对国家金库的管理，更重要的是指财政代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库管理职能具有典型的财政管理性质，在财政管理总体框架中发挥着重要的作用。首先是基础保障作用。国库集中收付制度是国库管理的基本内容，不仅构成了公共财政下高效、规范的预算执行制度，是财政资金有效运行的前提，在财政财务管理制度中居于基础地位，也是其他公共财政管理行为得到顺利、有效实施的重要保证。其次是风险控制作用。国库管理的根本目的在于规范财政资金运行方式、高效管理国库现金及债务、提供高质量预算执行评价报告、促进财政部门科学理财、防范资金风险、提高财政资金使用效益。三是监督制衡作用。在对财政资金收付过程进行完整动态记录与反映的基础上，强化财政支出的全程监督。注重国库管理在整个财政管理中的协调配合、促进等职责，提升财政政策实施效果。以世界银行推荐的基本模式为例，国库管理实现并反映了公共财政管理的核心内容，主要涉及预算权管理、资金承诺管理、预算收支管理、现金管理、债务和援助管理、预算执行考核及财务报告六个方面。

　　（一）国库管理运行基本流程

　　世界银行和国际货币基金组织极其重视公共财政管理的不断改进和完善，其推荐的国库管理基本模式、国库管理运行基本流程及在此基础上构建的国库管理系统（详见后页所列的国库管理及流程图示），强调并充分体现的原则要求是：

　　1、在整个预算管理的法律框架下，预算编制与执行的职责清晰及预算数据和预算执行数据的完全集中化，从而能更大程度提升财政管理水平；

　　2、建立国库现金管理制度，改善现金计划并紧密、及时地掌控政府现金头寸；

　　3、建立监管与评价机制，提供足够的各级预算的执行情况管理报告；

　　4、设立制度化的业务及数据标准，改善预算编制和预算执行，提高数据质量；

　　5、增强财政透明度，为政府财务报表和其他有关预算、分析、财政控制及财政报告的编制工作提供便利。

　　（二）国库管理的职能内容

　　1．预算权管理。总体上看，预算权管理包括预算的分配和分摊、预算指标的控制和管理、预算转移和转账以及追加预算四个部分。由于各国国库管理职能划分不同，一些设有独立国库部门的国家，例如英国、加拿大等，所有的预算权管理，包括收支规划、预算编制标准和预算拨款、经济管理等事务都是由国库部门负责的；另外一些在财政部下设立国库部门的国家，国库部门仅负责已确定预算的执行，其他有关预算的分配和分摊、预算转移和转账及追加预算是由单独的预算部门负责的。比如，法国的国库司是设立在财政部内的，其主要职责就是在进行政府现金管理的基础上，对政府预算（包括预算外资金）进行严格的控制、制定政府融资政策、负责国债的发行和管理等，不涉及到预算调整职能。

　　预算权管理的两个前提条件是：一是要有一套比较完善的预算分类体系（也称为支出分类体系）。比如欧盟一些国家，通用的做法是按照功能、经济、组织、资金、目标、项目等分类方法对预算进行详细划分。不同的分类方式有不同的侧重点，具体如下：

　　（1）“功能”分类：是指按照政府活动的目标（例如教育、社会保障、住房等等）来组织分类，该分类独立于政府组织结构，它对于分析资源在各部门之间的分配是非常重要的。一个稳定的功能分类要求能够提供历史概览、能够分析政府支出，并能够对不同财政年度的数据进行对比分析；

　　（2）“经济”分类：要求对预算进行分析并对宏观财政政策形势进行定义。例如，在政府支出中工资所占的比重以及对国有企业转移支出的多少等，这些都是财政政策实施的重要手段。出于财政和经济分析的目的，必须做到（a）区分作为支出交易的利息支出和作为融资交易的还贷支出；（b）区分资本支出和经常性支出。经济分类的最低要求是与政府财务统计（GFS）中政府支出的经济分类保持一致；

　　（3）“组织”分类：也称为支出的管理部门分类，该分类下，需要明确一组主要公共支出以及日常预算管理的责任。支出需要被划分到每一个部委的不同部门、司局或机构中去。组织分类应当按照不同级别的责任及其在预算管理中的义务来组织。同时，也必须与预算管理的组织安排相一致；

　　（4）“资金”分类：即按照资金来源进行分类，例如税收收入、养老金收入等对资金来源性质进行划分，以用于对预算进行管理；

　　（5）“项目”分类：一个项目指为某一特定的目标（例如发展种植业）所从事的一系列活动。与功能分类相比，项目分类考虑的是政府的政策目标以及如何去贯彻实施这些政策。一个项目通常包括几项活动或者几个子项目，在预算体系内，项目的概念可以被用于一些特殊的活动，也可以作为支出分类体系的要素。

　　（6）“细目”分类：这种分类按照预算控制及监控时的需要对所得物进行归类，要有利于对政府采购管理的需要。例如不同科目的工资支出，差旅支出，印刷支出、租赁资产等等。对于商品和服务来说， “细目”分类是一种对投入的分类；

　　上述几种分类可以单独进行，也可以进行交叉，交叉分类（例如，表一所示的即为功能分类与经济分类的交叉分类）是用来分析预算的一种非常有用的方法，运用这些分类方法，在预算的分配和分摊环节，就可根据需要对已批复的各部门支出预算进行拆分和重组，将预算分配到每一个具体的经济分类中。同时，预算分类的作用还在于允许国库部门、支出部门和支出单位在不违反相关法律的情况下，在单位之间和项目分类之间转移已批复的预算，即进行预算的转移和转账。如，支出单位确认的在一个或多个经济分类上的资金短缺，可以用其他支出单位或其他经济分类上的资金溢余来补充。

　　表一：

　　经济与功能分类的交叉

经济分类	雇员的报酬	商品和劳务的使用	固定资产消费	利息	其他资产费用	补贴	赠予	社会公益	资本转移及其他费用	固定资本的获得	出于政策目的获得的金融资产净值
功能分类
一般公共服务
国防
公共秩序和安全
经济事务
环境保护
医疗
娱乐、文化及宗教
教育
社会保障

　　二是要求制定中长期的支出框架。比如考虑编制多年度滚动预算，解决政府概算、预算审批、预算执行、产生财政报告时间不一致所带来的一系列问题。制定中长期的支出框架也用于更好的管理多年度的预算项目，比如，对于一个多年度的、由多个支出部门共同参与的基建预算项目，不仅需要将与该项目匹配的预算指标分配到各部门，并且该指标和对各部门的授权额度往往需要跨年度结转。通过编制中长期的支出框架，就可以更好地控制这些预算指标和授权额度。

　　2．承诺管理。在财政管理方面，多数发达国家一致认为，将权责制或者修正的权责制会计核算基础应用于政府部门，能够比现金制基础更加精确地反映政府资产、负债及运营状况。承诺管理，正是权责制基础在国库管理中的运用，因而，在一些实施了权责制或修正的权责制的国家或地区，比如意大利、澳大利亚、香港等，承诺管理就成为国库管理的一项内容。

　　承诺可以是资金承诺，也可以是债务承诺。以资金承诺为例，主要包括商品和劳务采购承诺及工资承诺两方面内容。资金承诺管理需要两个前提：

　　一是权责制的会计核算基础，在现金制基础上，由于使用的是时点概念，不存在承诺事项，预算指标管理与收支管理之间是一个点对点的关系，时间对应上并不十分紧密，只有资金到账或发生实际支出时，才在国库总账中反映，同时，相应增加或核减支出单位的预算指标、支出额度及国库现金余额。相比之下，承诺实际上是指将要发生的现金收入或现金支付，它是权责制基础上的应收账款或应付账款。比如，意大利政府使用了权责制的会计核算基础，因此要求全国企业和纳税人在上一年度末预计下一年度的税款，并将其作为一种财政应收的承诺事项进行管理。

　　二是必须建立与承诺管理相配套的采购供应商管理、采购定单或支票管理。在预算指标管理与收支管理之间，资金承诺管理起到了重要的桥梁作用。由于承诺期覆盖从支出单位申请采购到实际收支整个期间，因此，资金承诺可以划分为不同的阶段，比如采购申请、订立采购定单、收到供应商发票、向供应商实际支付等。依据采购定单或支票管理中的记录，合并不同阶段的资金承诺，相应核减与承诺对应的支出单位预算指标、支出额度以及国库现金余额，国库部门就可以精确测算出不同时间段预算指标、支出限额总量及国库总现金余额，计划未来一段时间（比如1个月）每天的应付现金总额，达到预算执行中对现金流量及存量控制的目标。

　　3．收支管理。整个国库管理中，收支管理实际上是指对收入和支付流程的管理，即通过何种方式、何种途径收缴和支付财政资金。目前，几乎所有可供借鉴的国家都实行国库集中收付制度，即通过国库单一账户对公共部门的收支活动实行集中控制，并逐步将所有属于财政的资金纳入国库单一账户内管理。

　　收入管理方面，以税收为例，由纳税人对自己的开户行发出支付令，向国库单一账户划款，同时将缴款凭证报送税务征收部门。纳税人开户行将纳税人缴纳的资金划入国库单一账户行，并将电子的收入信息传送国库部门。国库部门通过银行每日报送的报表监控政府收入余额，据此做出中央政府与地区政府间的收入分配计划，将收入明细信息过入国库总账系统，同时将收入信息传送税务征收部门对账。比如，意大利是将政府部门所有财政性资金，包括税收收入和其他预算内外收入，全部集中到国库部在中央银行开设的国库单一账户，实行统一管理。

　　在支付管理方面，包括商品和劳务支出以及工资支付。以商品和劳务支付为例，可以有两种不同的支付方式，一种是集中控制模式下的国库支付，即支出单位直接向国库部门上报用款计划及支付申请（或采购申请），国库部门统一制定支付计划并向国库单一账户银行发出支付令向供应商直接支付。比如，法国的公共支出管理，即遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则，当实际涉及付款时，全部由国库部门签发支付指令，由出纳署通过国库单一账户内部转账或通过商业银行电子清算系统转账实现支付。另一种是分散控制下的授权（部门）支付，即支出单位将支付申请上报上级主管部门，由主管部门审核后，向国库单一账户银行直接发出支付令向供应商进行支付，国库只作相关支出信息记录。比如说，英国的财政资金账户虽然是由国库部管理，但各部门年度支出预算确定以后，国库部按照现金计划的进度将资金从设在英格兰银行的国库单一账户向各部门在总支付办公室登记的账户上划转。各部门每天自行签发支付令在这些账户上进行开支。需说明的是，这种分散控制下的授权支付与我国现阶段国库集中支付管理的预算单位授权支付不同。分散控制下的授权支付指令由预算部门向国库签发支付指令的支付，预算单位并无权力签发支付指令，只能使用零星采购卡或公务卡。

　　4．现金管理。国库现金管理主要用来提高国库现金管理绩效、降低国库现金管理成本。一般来讲，国库部门均下设有专门进行现金管理的部门，具体管理国库现金收支预测、国库现金监控及国库现金运作等方面事务。以意大利国库现金管理为例，由其财政经济部金融经济分析司负责预算国库现金流的变化情况，同时，负责监控现金流的变化。

　　首先，各收入征收部门、支出部门向国库部门报送各自计划和预测。其中，收入预测由收入征收机构综合考虑税收收入、非税收入、援助收入、规费收入和捐赠收入、发行新债收入等因素编制。支出预测包括部门支出预测、债务和援助支出预测两部分。部门支出预测由支出部门或支出单位综合考虑工资及相关福利、社会保障支出、取暖和用电支出、其他商品和劳务采购支出、必要的退税、准备金存款、准备金退款或其他法定义务支出、资本支出、应付账款、其他非现金支出（例如折旧和报废等）等因素编制。债务及援助支出预测由债务管理部门综合考虑债务摊销、利息支付、持有的贷款、接受援助所产生的承诺、其他负债、坏账核销等支出因素编制。

　　其次，国库部门收到支出部门、债务部门及收入征收机构报送的支出预测和收入预测后，将收支预测数据与国库总分类账中的有关会计数据，债务组合、国库单一账户及子账户中的现金余额进行核查，并对收支预测进行修订，精确测算政府资金的流动性状况及资金溢余或短缺状况。现金流预测包括每日预测、月度和年度预测，所有的预测都进行滚动更新。

　　再次，国库部门按照确保国库及时支出，满足国库最低现金余额的要求，结合资金的溢余或短缺状况，制定预测期政府借贷战略，并对运用短期国债发行、替换、买回、控制央行存款等国库现金管理操作工具的操作需求进行预测，使预测期国库现金余额控制在目标范围之内。比如，根据意大利政府1993年11月颁布的483号法规定，中央银行国库账户中月末现金余额不得低于154.9371亿欧元，如果到月未账户余额没有达到这个最低限额，财政经济部就必须在接下来的3个月内进行现金运作，使国库现金余额恢复到这一水平。

　　最后，在预测期结束后，比较实际发生数据与预测数据之间的差异，寻找原因、改进方法，并更新下阶段数据。

　　5．债务和援助管理。债务和援助管理包括债务的记录、捐赠收入管理、贷款收入管理、发行公债等，它与承诺管理、收支管理、现金管理是相互关联的。

　　比如，当债务管理部门从捐赠人或借款机构收到贷款合同时，记录与该项债务服务相关的承诺。债务管理机构收到债务服务的账单后，审核账单与该项债务组合产生的收支是否对应，如果相匹配，则将账单传送至国库预算执行部门。国库预算执行部门按照与处理其他支付请求相同的方式处理这些账单。交易完成后，国库单一账户行将支付清单送国库部门，国库部门则将与支付相关的债务清单传送债务管理部门，用于调整债务记录。

　　如果国库现金管理部门发现，在既定时间内，国库单一账户及相关账户的现金余额低于现金需求量，则要求债务管理部门发行公债。债务管理部门确定将要发行公债的品种，并授令债务管理操作机构或中央银行按要求发行公债。发行公债的收入存入国库单一账户，同时，国库单一账户行将收入信息反馈财政国库部门。国库部门将收入信息记入国库总分类账，同时更新其现金管理部门的现金余额。

　　6．预算执行评价和报告。预算执行评价和报告主要用于评价预算执行结果并定期反映所有的政府收支情况，同时，依据预算执行评价和报告结果，提出对财政年度计划的修正及建议，随时对各支出部门的支出限额、授权额度等指标进行修订。

　　衡量预算执行评价和财务报告结果是否综合、全面，是否满足政府多角度、多层面的管理需要，需要考虑引入新的管理机制和管理方法，一是建立并运用规范的预算分类及政府账户分类编码体系（账户分类体系与财务报告之间的关系见表二）。从资金、成本中心、账户、预算指标、计划、项目等多方面对不同的政府部门、不同的经济活动进行分类并分别定义编码，根据不同编码的组合准确定义每一项收支业务，以满足政府归并信息及生成多层面、多结构的财务报告的需要。二是考虑引入绩效评价的方法，对每一支出单元的预算执行结果进行考核，评价其管理绩效，促进支出单元财政资金的使用效益和效率。三是考虑实施权责制的会计核算和报告，比如对应收资产或应付债务进行记录、考虑政府固定资产的折旧因素等等，控制现金制会计基础下支出的人为性和随意性，使预算报告能够更准确地反映政府财务状况。

　　表二：

　　二、财政国库管理特点分析

　　国库管理行为的实现首先依赖于一套比较成形的法律体系，用以控制及规范各类行为、界定各相关部门的职能义务以及提供执行过程中处理问题的法律依据。以欧盟国家为例，其预算法规定的非常详细，其中，一般规则用以界定概念、定义、角色和职责分工、勾稽关系等基础信息，而相关执行中的标准则分别由细则来进行界定（构成预算法的主要元素参见下图）。在预算法之外，多数国家制定有详细的政府采购法等用以规范具体执行行为的法律法规，从而形成系统的法律性管理体系。其次，还有以下几个共同特点：

　　

构成完善的预算法的主要元素

一般原则 　　l        较好地编制预算的原则——财政纪律，分配效率，成本效率 　　l        概念和定义 　　l        预算范围——综合全面 　　l        会计核算和分类问题 　　l        拨款和现金控制 　　l        预算机构的角色和责任 　　l        与其他金融法律之间的关系 　　l         财政部控制预算体系的权力

预算规划 　　l        预算时间表 　　l        多年框架 　　l        在春季设定最高的预算上限 　　l        预算循环 　　l        经常性支出与资本性支出的综合处理方法 　　l        对预算请求的分析 　　l        预算法草案的编制 　　l        提请国会 　　l        预算文件的内容 　　l        追加预算的规则

预算执行及审计 　　l        国库/现金管理功能 　　l        年度内现金限额 　　l        内部控制和内部审计 　　l        对违规行为的处罚和处理 　　l        财政效果分析 　　l        年终预算执行情况报告 　　l        外部审计程序 　　l        对政府债务、财政风险及或有债务的管理 　　l        针对预算外资金以及针对下级政府的财务规则

　　一是国库管理的关联性。主要表现为将国库管理作为整个政府财政管理中的一个重要组成部分，在强化国库自身管理的同时，通过建立权责制的预算、政府会计核算及报告基础，建立绩效评价体系，制定中长期的收入和支出框架等相关改革，不断提高国库管理与整个政府财政管理活动之间的关联度，实现国库管理的完整统一。国库管理模式的关联化突出表现为三个方面：一是不同管理职责内容的关联性。包括，预算授权与执行及评价、收支与采购，债务和现金管理，预算编制、采购与固定资产管理，财政收支与人员编制管理等的关联性等等。二是业务流程的衔接。部门、预算单位、财政、银行等不同机构、不同部门之间都有固化的工作流程，与不同的控制方式形成相互制约的监督机制。三是整个财政及国库业务数据的分类的标准化管理，包括预算及执行、现金、债务、资产管理中形成统一的总账数据分类并在此基础上满足审计、评价、现金预测及执行分析的需要，最终形成完整的收支管理政策和财政政策分析体系。发达国家国库管理体系最终完整地体现在信息系统的统一构建上，整个国库管理各部分业务信息的分类口径与标准化操作显得特别重要。

　　例如，我国香港特区政府实施了权责制与现金制并行的会计核算和财务报告体系、建立并使用了相对完善的预算分类和政府总账分类编码体系，这些改革，对于加强预算指标管理，控制预算执行过程中的现金流量、精确估计国库现金余额、完整反映预算执行情况及综合的财务报告，都起到了非常重要的作用。以其政府总账分类编码体系为例，该体系从资金、成本中心、账户、分配授权、目标、工程项目等多方面对不同政府部门、不同经济活动进行了分类并分别定义了编码。例如，从资金分类上考虑，将资金分为10大类，并分别定义为1：政府一般收入账目；2：贷款基金；3：奖券基金；4：退休金储备基金；5：David基金；6：土地；7：基本工程储备基金；8：赈灾基金；9：资本投资基金和G：创新及科技基金。从成本中心分类考虑，按照部门、分部、处、科、组进行分类，并对不同的成本中心定义不同的编码，例如，以代码188来定义国库署、以代码1001来定义会计事务部等。从账户分类上考虑，按资产、负债、权益、费用、收入等进行分类并分别定义编码等。这套体系的运用，使特区政府可以根据不同编码的组合准确的定义每一项收支业务，并根据需要生成多个层面、多种结构的财务报告，很好的满足了政府财政管理的需要。

　　二是支出管理完整的控制体系。国库管理的核心目标是严格执行预算收支管理政策和保证财政资金的合理、准确流动，在国库管理日常业务中要落实在工作目标和每一个工作环节的严密控制上。从总的方面来讲，控制反映为三个层次：法律制度控制、流程控制和收支管理环节上的目标控制。法律制度控制实际上决定了国库管理方式的总体框架和年度执行目标，如相关预算法案和会计准则等。在国库管理日常操作中，对政府预算目标及政府部门收支行为的规范落实，则最终反映在流程控制和支出各环节的目标控制上：

　　1、流程控制的严密性。在国库收支过程管理中，有很多固化的工作流程。从收入方面来看，从征收机关对纳税人或缴费人确定相关纳税金额或开出相关票据开始，即形成核定纳税额→纳税人到银行缴税（现金或支票）→资金划入国库→稽查的工作流程。由于管理体制不同，部分国家财政资金最后存入财政为各预算部门开设的资金账户，部分国家财政资金存入财政国库资金账户。但无论是集中还是分散管理模式，各种收入（包括非税收入）流程都相对统一固定，财政国库部门通过统一的银行账户管理或信息系统对接，都要实现掌握整个政府收入并进行精确收入预测的管理工作目标。从支出管理方面来看，从预算单位所有限额以上支出都从政府采购开始，形成授权（预算指标）→采购申请→定单→验货（及发票）→支付→支出账务→评价与报告的工作流程。与收入管理类似，无论具体采购与支付工作是由部门管理还是财政管理，财政国库部门通过统一的账户管理或信息系统对接，都能掌握所有政府部门支出及每个项目的明细支出构成（如美国财政部总账记录到部门支出的经济分类）。同时，也要完成支出预测的工作目标。因为工作流程的衔接与固化，在整个财政收支管理中，形成了较为完善的监督制约机制，有效地解决了各政府部门的收支管理行为的规范化问题。比如，很多实行分散控制的发达国家，如英国、澳大利亚等国，财政国库部门对支出并不直接作预算授权检查，而只需记录每笔支出的明细记录，但因预算编制及考核办法，执行工作流程的固化及交易记录的明细公开等整套管理制度与方式，从根本上保证了支出的规范、合理及效益最大化。实际上，从整个财政国库管理来看，严密的流程控制反映在如预算授权管理流程，现金预测与运作管理流程，债务发行与兑付流程、采购招投标及资产管理工作流程等诸多方面。

　　2、目标控制的严密性。流程控制保证将整个收支都纳入监管范围并实现了整个收支管理的公开透明，但为了保证政府年度财政收支管理工作目标的实现，每个支出管理环节的目标控制也非常严密。从整个政府支出管理来讲，这种目标控制反映在几个层面上：一是授权指标控制。即所有支出要严格按预算执行，没有授权的支出是不允许发生的。二是现金流量控制。各部门要按财政国库下达的现金控制额度安排支出进度，超额度支出即要通过扣减预算以实现现金罚息，反之，即奖息。三是合同定单控制，这是落实采购管理政策的有效手段，通过对合同的记录，可以清楚地看出是否遵守政府采购的有关规定。四是收款人账号的控制，即大额转账支出的收款人账号必须为采购管理的供应商账号，这是电子化交易安全管理的基础，也是防止政府部门截留挪用的有效手段。如上所述，这些控制目标，因各国管理体制与方式不同，各种控制目标的责任主体不同。实现分散控制的发达国家由各部门控制，部分发展中国家（如哈萨克斯坦等）则由财政国库部门统一控制，以防范政府收支行为的不规范。

　　不论是部门控制，或是财政统一控制，从整个支出管理的角度来讲，通过授权（预算指标）、现金额度、合同和账号等检查形成了一套完整的目标控制体系，从根本上保证了政府部门收支管理行为的规范及财政资金的安全，也最终保证了财政收支管理目标的实现。这一点，从欧盟基金内审案例（见下图）中可窥之一二。

　　三是国库管理的电子化。基于国库管理工作流程复杂、业务数据量大、效率要求高等特点，因此，所有建立现代国库管理模式的国家，其国库管理工作无一例外都是依靠强大的信息系统完成数据处理的。整个财政管理信息系统结构如下图所示，构成一个相互关联的整体。

    同时，随着信息技术的不断发展，国库管理方式及内容的调整也主要表现为国库管理系统功能的升级和完善。

　　以意大利1997年SOGEI（财政部财政代理机构与部门的信息技术处）负责的对意大利财政机构运行系统的整合为例。整合后的财政机构运行系统由财务和采购系统、人力资源管理系统、合并的预算编制和控制系统以及综合的财务分析系统四部分组成。其中，财务和采购系统主要解决国库总账管理、采购和供应商管理、采购定单管理、支付管理、现金管理、公共债务管理、固定资产管理等方面的问题。除此之外，由于SOGEI还同时负责为国有资产管理机构、海关、收入征收机构、土地管理机构、税务机构、财经院校等部门开发相关信息系统，财政机构运行系统与SOGEI开发的其他系统通过中央数据库实现数据共享，从而使财政机构运行系统可以按需要将国有资产管理机构、海关、收入征收机构、土地管理机构等部门定位为其目标组织，轻松获取所需要的数据。

　　香港特区政府目前也在对其原LAFIS系统进行升级改造。原LAFIS系统是一个以现金制为基础的财务管理信息系统，主要包括网上输入承诺、对预算进行核查以及生成财务报告等功能。目前，特区政府的目标是将LAFIS替换成一个包含财务会计、成本、管理报告及支票控制在内的财政管理信息系统，以实现下列功能：（1）提供更多的信息来加强成本控制和提高工作效率；（2）提供从现金制到权责制的会计核算；（3）加强与各部门系统的整合；（4）与未来的电子采购系统整合，实行完整的“采购→支付”流程；（5）通过对工作流程的自动化管理来提高效率。要实现该目标，需要增加或加强原系统中的一些功能，例如，增设总账，增加现金制和会计制的会计核算功能、定单控制功能，增设采购定单数据库、应付账款和应收账款，增加项目核算、固定资产管理、提供收入报告等。

　　四是国库管理的透明化。由于各国政治体制及国库管理模式不同，其财政国库信息管理的透明度要求也不同，但作为国库收支信息管理的基础都一样：一是收支信息的完整性。二是收支记录的明细化。三是信息披露的及时性。总体来讲，许多发达国家对财政收支执行数据的透明化要求是比较高的，其内容反映在几个方面：

　　1、通过建立并明确定义一套透明的机制，用来协调和管理预算和预算外业务，将所有财政资金都纳入国库的控制范围之内。比如，意大利国库单一账户下约设有17000个各级政府及公共机构开设的子账户，国库单一账户覆盖范围不仅包括中央政府收支，而且包括中央政府之外的其他所有公共部门的收支。

　　2、通过制定严格的法律框架，使政府的所有承诺或支出都在授权范围内进行（比如国库部门制定严格的对预算指标和授权的控制标准）。

　　3、能够保证信息的公开。包括在预算法中明确信息公开义务、中央政府定期披露其债务与金融资产总额及结构的信息、财政报告披露公开化等方面。

　　4、预算编制、执行和报告的公开化。包括公开编制和呈报预算数据时所采用的会计基础（即现金制还是权责制）与会计处理标准；通过全面、综合的会计核算体系可靠地评估已到期但尚未支付的欠款；实施标准化的采购程序；预算执行经过内部稽核，并且稽核程序确保可以复审；财政年度内定期、及时报告预算及预算外资金状况；向立法机构（如议会）及时呈报全面且经审计的决算报告等。

　　三、对我国国库管理改革的借鉴

　　我国从2000年开始实行国库集中收付制度改革以来，截止目前，初步建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度，并在提升国库资金管理效能方面作了有益的探索，从而有效加强了预算执行过程的监督控制，增强了预算执行的透明度，提高了财政资金的运行效率和使用效益。

　　但是，距离建立一套完整、规范、有效的国库管理体系，形成现代国库管理模式还存在着较大的差距，迫切需要在法律制度、具体操作、监督体系和技术支撑层面进行创新和发展。

　　（一）进一步完善财政管理的法律体系，构建国库管理法律框架

　　我国国库管理的法律基础还比较薄弱，没有一个总的法律框架去具体界定国库相关部门的职责与义务以及提供执行过程中处理问题的法律依据，我国现行的金库条例与现阶段国库管理状况也有很多不相适应的地方。相比之下，我们应全面清理财政管理的各项法律法规，及时修订不适应公共财政管理及财政改革的相关制度，形成完整的财政管理法律体系，合理界定各相关部门的职能义务，控制和规范各类财政行为。同时，我们应结合即将修订的《预算法》，适时构建财政国库管理法律框架，重点是研究界定财政国库以及其他部门的作用和责任。对公共财政各类资金的收缴、公共支出的管理、政府资产的管理和控制，贷款和投资，尤其是公共负债的管理、政府会计系统及政府报表体系等管理内容以法律、法规的形式，明确规定与国库工作相关的各部门的责权分工，为实施公共财政资金和财产管理提供法律保障。

　　（二）完善现行预算管理体系，建立监督机制

　　预算编制与预算执行的相互衔接与相互促进，是实现财政管理帕累托最优的重要手段，可保证公共财政的效用最大化及效率最优化，也是建设公共财政体系的必然要求。当前，我们首先应深化部门预算改革，在清理摸底部门现有财政资源基础上，制定科学的预算定额标准。扩大基本支出预算改革范围，强化和完善项目预算管理；将绩效评价的理念引入财政支出管理中，逐步建立起完善的绩效评价体系，并将评价范围扩大到包括消耗性支出、公共工程支出等所有政府公共支出；加强对专项资金、待分配资金和结余资金的管理和监控。其次要加快和继续扩大政府收支分类体系改革，规范科目设置，促进财政收支管理及数据的标准化，清晰反映政府收支的总量、渠道或具体用途，按照部门预算分类体系划分国库集中收付方式，使预算编制与预算执行有机结合，相互促进。三是要积极进行总预算会计制度改革，逐步建立权责制或修正的权责制政府会计核算和报告体系，科学核算、反映和监督政府预算执行情况。

　　（三）调整现行财政国库管理方式，全面提升国库管理水平

　　国库管理的集中收付管理、政府采购管理、国库现金管理以及国库动态监控管理，是财政预算执行过程中的不同管理手段，是国库管理的核心内容。综合不同国家的国库管理模式，这些办法和手段均是有机结合，相辅相成的，既相对独立管理，又互为一体。当前，我国已初步建立了以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度，但在实行执行过程中，也还存在制度供给的缺失，国库管理还存在“缺位”现象。从发展方向上看，我们要首先完善政府采购管理制度，建立与部门预算、国库集中支付之间的协调机制。重点是完善政府采购预算编制，加强政府采购预算的管理，使之与部门预算改革相互衔接和促进，探索将采购管理与国库集中支付管理的有机结合，逐步形成采购申请—承诺—审核—支付—监控—报告的监督控制管理体系，为最终实现部门预算的科学规范执行打下基础。其次，要加强国库收支管理及预测工作，建立现金管理制度，制定现金运作程序，负责现金流量预测及监控、各支出单位和国库机构间现金分配的管理等，以及国库现金运作管理，科学、规范、高效的执行预算，全面提升国库管理水平。在以上工作基础上，最终还要推进政府会计制度改革，逐步引进不同的会计制度，扩大政府资金核算范围，实现对整个政府资产管理及财政资金管理中风险成本控制，最终实现公共管理及公共服务目标的最优化。

　　（四）加强管理信息系统建设和整合，建立现代化的控制管理系统

　　各国现代化的财政国库管理模式必须建立在强大的信息系统支撑基础上。通过国库管理系统的建设，实现国库管理几个方面的目标，一是确保准确完整的收支及交易记录，为分析、审计和报告提供全面的标准化的业务数据。其次是建立完整的控制体系，形成相互监督制约机制，确保财政资金管理的安全、规范。三是从根本上提高工作效率，满足国库管理业务的实时性及自动化要求。未来一段时期应逐步开展几个方面的工作：

　　一是继续开发和完善现有财政收支管理信息系统的功能。在对现有支付和收入管理信息系统不断修改、升级的基础上，构建采购管理、国债管理和现金管理系统，实现采购与支付管理的衔接融合。同时，推进与税务、海关和人行联网工作，实现对整个财政资金管理的目标为未来现金管理工作的全面开展打下基础。二是结合“金财工程”建设的目标，实现预算编制与执行业务对接及财政业务数据的标准化和集中管理。在按预算项目编制及执行管理的基础上，落实效率评价目标，为部门预算的继续深化及国库管理方式的调整提供便利。三是统一全国财政业务数据编码和系统平台。实现中央与地方财政管理业务数据共享和地方专项拨款等改革的推进，最终实现全国财政收支信息及时汇总和决算统一的目标，为全国财政收支分析及宏观经济运行和决策提供依据。